В последние годы в России предпринимаются меры по активизации использования информационно-коммуникационных технологий с целью повышения эффективности и качества государственных и муниципальных услуг. Мировой опыт показывает, что внедрение технологий электронного правительства предоставляет гражданам и бизнесу доступ к высококачественным услугам госорганов и одновременно уменьшает стоимость этих услуг.
Актуальность данной проблематики в последнее время возрастает в связи с проработкой программ и планов реализации Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации. В частности, в феврале 2009 г. недостатки в сфере внедрения технологий электронного правительства в текущую деятельность российских правительственных органов были в достаточно резкой форме обозначены Президентом России Д.А. Медведевым на заседании Совета по развитию информационного общества.
Обзорная статья посвящена формированию правовой базы необходимой для использования технологий электронного правительства.

Начало формирования новой модели государственного управления в Российской Федерации

В 2003 г. в Послании Президента России в качестве основного препятствия экономическим реформам была названа недостаточная эффективность функционирования государственного аппарата, несоответствие количества его полномочий качеству власти. Тем самым были поставлены задачи реформирования в трех сферах: политической (радикальное сокращение функций государственных органов), правовой (необходимость формирования эффективного механизма разрешения споров между гражданином и государством) и административной (совершенствование административных процедур и регламентов). Все эти задачи были объединены под общим названием «административная реформа», которая формально началась с президентского Указа №824 от 23 июля 2003 года. Этот Указ ввел в практику российского государственного строительства широко использующуюся за рубежом модель «сервисного государства» (в тексте документа впервые были упомянуты «государственные услуги» и подчеркнута необходимость их развития).
Второй этап административной реформы стартовал в конце 2005 г., когда распоряжением Правительства РФ (№ 1789-р от 25 октября 2005 г.) были одобрены: «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг.» и «План мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг.». В соответствии с Концепцией Правительством Российской Федерации был определен уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий нормативно-правовую и методическую поддержку мероприятий по проведению административной реформы - Минэкономразвития России. В части нормативного обеспечения за этим министерством была закреплена разработка проектов федеральных законов «О стандартах государственных услуг», «Об административных регламентах», «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Таким образом, в 2005 – 2008 гг. в России начался процесс формирования нормативной базы в сфере электронного правительства.
В настоящее время Правительством Российской Федерации утверждены пять документов со сроком действия до 2010 года, имеющих прямое отношение к развитию электронного правительства:
– Концепция и программа административной реформы в Российской Федерации
– Федеральная целевая программа «Электронная Россия»
– Концепция формирования электронного правительства в Российской Федерации
– Концепция региональной информатизации
– Концепция использования информационных технологий в органах государственной власти
В 2009 году были приняты Федеральный Закон (ФЗ) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и Постановление Правительства РФ от 15 июня 2009 г, № 478 «О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организации по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет».
Однако процесс формирования нормативной базы находится еще в самом начале своего развития. Это подтверждает тот факт, что основные нормативные документы, относящиеся к вопросам развития электронного правительства в России, имеют статус концепций.
Отсутствие организационной структуры, признанной обеспечить координацию усилий министерств и ведомств в данном направлении, также было негативным фактором, который не позволял эффективно решать вопросы межведомственного взаимодействия. Следует отметить, что лишь через шесть лет после старта первой госпрограммы (ФЦП «Электронная Россия») – в конце 2008 г. - в Аппарате Правительства было создано профильное подразделение, занимающееся вопросами электронного правительства – Отдел электронного правительства и при Правительственной комиссии по проведению административной реформы была сформирована рабочая группа по вопросу формирования в Российской Федерации электронного правительства.


Концепция формирования электронного правительства в Российской Федерации до 2010 года

Проект Концепции формирования электронного правительства до 2010 года, разработанный Министерством информационных технологий и связи РФ совместно с Минэкономразвития и ФСО РФ, был рассмотрен 16 августа 2007 г. на заседании Правительства Российской Федерации. Основная идея Концепции – объединить все инструменты межведомственного взаимодействия, закрепленные в ФЦП «Электронная Россия», с задачами информатизации деятельности органов государственной власти. 6 мая 2008 года Концепция была одобрена Распоряжением Правительства Российской Федерации №632-р.
В Концепции определены основные приоритеты, направления и этапы формирования в России электронного правительства на период до 2010 года, и заданы следующие цели:
– повышение качества и доступности предоставляемых организациям и гражданам государственных услуг, упрощение процедуры и сокращения сроков их оказания, снижение административных издержек со стороны граждан и организаций, связанных с получением государственных услуг, а также внедрение единых стандартов обслуживания граждан;
– повышение открытости информации о деятельности органов государственной власти и расширение возможности доступа к ней и непосредственного участия организаций, граждан и институтов гражданского общества в процедурах формирования и экспертизы решений, принимаемых на всех уровнях государственного управления;
– повышение качества административно-управленческих процессов;
– совершенствование системы информационно-аналитического обеспечения принимаемых решений на всех уровнях государственного управления, обеспечение оперативности и полноты контроля за результативностью деятельности органов государственной власти и обеспечение требуемого уровня информационной безопасности электронного правительства при его функционировании.
Ожидается, что к 2010 году все федеральные органы власти и регионы будут иметь центры телефонного обслуживания населения и интернет-сайты, соответствующие единым требованиям. Кроме того, предполагается, что к 2010 году будет обеспечен полный перевод в электронный вид десяти наиболее значимых государственных услуг, таких как заполнение бланков на оформление персональных документов (паспортов, водительских лицензий), различных детских пособий, заполнение квитанций на оплату штрафов за нарушение правил дорожного движения.
Концепция также предусматривает создание межведомственного электронного взаимодействия. Планируется развертывание защищенной системы межведомственного электронного документооборота. В органах государственной власти должны быть установлены абонентские пункты для передачи электронных документов, заверенных электронной цифровой подписью.
Концепция затрагивает и вопросы нормативно-правовой регламентации общей инфраструктуры федерального уровня. Согласно документу, в рамках деятельности по совершенствованию нормативной правовой базы необходимо обеспечить:
– развитие законодательства, обеспечивающего использование электронной подписи в Российской Федерации, гармонизированного с международными правовыми актами;
– внесение изменений в законодательные акты о закупках товаров (работ, услуг) для государственных нужд для обеспечения технологической совместимости информационных систем органов государственной власти при проведении закупок продукции для государственных нужд, в том числе на условиях проведения совместных конкурсов с целью экономии на масштабе закупок;
– подготовку системы нормативных правовых актов, регламентирующих порядок определения необходимого объема авторских имущественных прав в процессе закупок программ для ЭВМ для государственных нужд, порядок оценки конкурсных заявок, включая порядок закрепления и учета авторских имущественных прав на свободное программное обеспечение (программы для ЭВМ с открытым кодом);
– внесение изменений в законодательные акты для регламентации вопросов, связанных с внедрением в органах государственной власти систем электронного документооборота, использованием в системах электронного документооборота открытых стандартов форматов электронных документов, созданием и эксплуатацией государственных информационных систем, обеспечением их технологической и семантической совместимости, установлением единообразных требований по информационной безопасности;
– подготовку системы нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы информационного взаимодействия органов государственной власти в процессе выполнения закрепленных за ними функций, идентификации участников электронного взаимодействия, деятельности уполномоченных государственных органов в электронном информационном обмене;
– внесение изменений и дополнений в законодательные акты об архивном фонде, для регламентации порядка формирования, ведения и использования различных регистров, реестров и кадастров, классификаторов и номенклатур .

Информационная открытость органов власти как компонент электронного правительства

Первый шаг в формировании организационно-правовой основы обеспечения информационной открытости органов власти в России был сделан принятием Постановления Правительства РФ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти» № 98 (далее Постановление № 98). Постановление № 98 было принято как конкретизация основных положений ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» . В соответствии со ст. 3 этого Закона, государственные органы обязаны создать собственные информационные ресурсы и предоставить условия для качественного и эффективного информационного обеспечения граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений на основе государственных информационных ресурсов.
Постановление № 98 предписывает федеральным органам исполнительной власти обеспечить доступ граждан и организаций к информации о своей деятельности путем создания информационных ресурсов (согласно Перечню, утвержденному этим Постановлением), а также регулярного размещения этих информационных ресурсов в информационных системах общего пользования, в том числе в сети Интернет. Перечень, утвержденный Постановлением № 98, представляет особый интерес, поскольку он определил сведения, которые в обязательном порядке должны быть размещены на официальных сайтах государственных органов, входящих в число федеральных органов исполнительной власти.
Следует отметить, что в августе 2006 года вступил в силу новый закон, регулирующий правовые отношения в сфере информации, — Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и защите информации». Основной смысл норм, регулирующих доступ к правительственной информации, остался неизменным и не противоречит 98 постановлению.
Постановление № 98 стало первым нормативным правовым актом, в котором на правительственном уровне была обозначена задача обеспечения информационной открытости органов власти. В развитии этой тенденции осуществлялась разработка проекта федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».
В отличие от Постановления № 98, этот закон призван регулировать правоотношения в сфере информационного обеспечения граждан со стороны не только федеральных органов исполнительной власти, но и законодательной, и судебной ветвей государственной власти, а также региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Проект этого федерального закона был принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации лишь в январе 2009 г. Вступление же в силу данного Федерального закона было отнесено на 1 января 2010 г. Тем самым можно констатировать, что для принятия нормативного акта, определяющего важный сегмент электронного правительства, потребовалось более 3,5 лет законотворческой деятельности, а от начала разработки до вступления в силу более 7 лет.
Важно, что в данном ФЗ легитимизируются некоторые аспекты «электронного» взаимодействия органов власти с гражданами и представителями организаций, в частности в ст. 10 (ч. 1) обозначено: «Государственные органы, органы местного самоуправления для размещения информации о своей деятельности используют сеть Интернет, в которой создают официальные сайты с указанием адресов электронной почты, по которым пользователем информацией может быть направлен запрос и получена запрашиваемая информация. В случае, если орган местного самоуправления не имеет возможности размещать информацию о своей деятельности в сети Интернет, указанная информация может размещаться на официальном сайте субъекта Российской Федерации, в границах которого находится соответствующее муниципальное образование. Информация о деятельности органов местного самоуправления поселений, входящих в муниципальный район, может размещаться на официальном сайте этого муниципального района».
Закон регламентирует перечень информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемой в сети Интернет. Статья 13 Закона устанавливает для этого следующие позиции:
1. Общая информация о государственном органе, об органе местного самоуправления (далее – «орган»), в том числе:
– наименование и структура, почтовый адрес, адрес электронной почты (при наличии), номера телефонов справочных служб (далее – «контактная информация);
– сведения о полномочиях органа, задачах и функциях структурных подразделений, перечень законов и иных нормативных правовых актов, определяющих эти полномочия, задачи и функции;
– перечень территориальных органов и представительств органа за рубежом (при наличии), сведения об их задачах и функциях, контактную информацию;
– перечень подведомственных организаций (при наличии), сведения об их задачах и функциях, контактную информацию;
– сведения о руководителях органа, его структурных подразделений, территориальных органов и представительств за рубежом (при наличии), руководителях подведомственных организаций (фамилии, имена, отчества, а также при согласии указанных лиц иные сведения о них);
– перечни информационных систем, банков данных, реестров, регистров, находящихся в ведении органа и подведомственных организаций;
– сведения о средствах массовой информации, учрежденных органом.
2. Информация о нормотворческой деятельности органа, в том числе:
– нормативные правовые акты, изданные органом, включая сведения о внесении в них изменений, признании их утратившими силу, признании их судом недействующими, а также сведения о государственной регистрации нормативных правовых актов, в случаях, установленных законодательством РФ;
– тексты проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, внесенных в представительные органы федерального, регионального и муниципального уровней;
– информация размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в соответствии с законодательством РФ;
– административные регламенты, стандарты государственных и муниципальных услуг;
– установленные формы обращений, заявлений и иных документов, принимаемых органом к рассмотрению в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами;
– порядок обжалования нормативных правовых актов и иных решений, принятых органом и его территориальными органами.
3. Информация об участии органа в целевых и иных программах, международном сотрудничестве, включая официальные тексты соответствующих международных договоров, а также о мероприятиях, проводимых органом, в том числе сведения об официальных визитах и о рабочих поездках руководителей и официальных делегаций органа.
4. Информация о состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и принятых мерах по обеспечению их безопасности, о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, о приемах и способах защиты населения от них, а также иную информацию, подлежащую доведению органом до сведения граждан и организаций в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ.
5. Информация о результатах проверок, проведенных органом, его территориальными органами, подведомственными организациями в пределах их полномочий, а также о результатах проверок, проведенных в органе и его территориальных органах, подведомственных организациях.
6. Тексты официальных выступлений и заявлений руководителей и заместителей руководителей органа, его территориальных органов.
7. статистическую информацию о деятельности государственного органа, органа местного самоуправления, в том числе:
– статистические данные и показатели, характеризующие состояние и динамику развития сфер жизнедеятельности, регулирование которых отнесено к полномочиям органа;
– сведения об использовании органом, его территориальными органами, подведомственными организациями выделяемых бюджетных средств;
– сведения о предоставленных организациям и индивидуальным предпринимателям льготах, отсрочках, рассрочках, о списании задолженности по платежам в бюджеты бюджетной системы РФ.
8. Информация о кадровом обеспечении органа, в том числе:
– порядок поступления граждан на государственную службу, муниципальную службу;
– сведения о вакантных должностях;
– квалификационные требования к кандидатам на замещение вакантных должностей;
– условия и результаты конкурсов на замещение вакантных должностей;
– номера телефонов, по которым можно получить информацию по вопросу замещения вакантных должностей;
– перечень образовательных учреждений, подведомственных органу, с указанием контактной информации.
9. Информация о работе с обращениями граждан, организаций, общественных объединений, государственных органов, органов местного самоуправления, в том числе:
– порядок и время приема, порядок рассмотрения обращений с указанием актов, регулирующих эту деятельность;
– фамилию, имя и отчество руководителя подразделения или иного должностного лица, к полномочиям которых отнесены организация приема, обеспечение рассмотрения обращений, а также номер телефона, по которому можно получить информацию справочного характера;
– обзоры обращений, а также обобщенную информацию о результатах рассмотрения этих обращений и принятых мерах.
В Федеральном законе обозначено, что конкретизация состава информации и определение периодичности размещения информации в сети Интернет, сроки ее обновления должны быть установлены перечнями информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, размещаемой в сети Интернет, утверждаемыми в определенном законом порядке.
Законом определяются также реквизиты заявителя, которые должны присутствовать в запросе информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. К таким реквизитам относятся: «почтовый адрес, номер телефона и (или) факса либо адрес электронной почты для направления ответа на запрос или уточнения содержания запроса, а также фамилия, имя и отчество гражданина (физического лица) либо наименование организации» . Тем самым легитимизируется запрос по электронной почте. При этом в Федеральном законе сформулирован отдельный пункт, расширяющий данное положение: «Требования настоящего Федерального закона к запросу в письменной форме и ответу на него применяются к запросу, поступившему в государственный орган, орган местного самоуправления по сети Интернет, а также к ответу на такой запрос» . Тем самым легитимным становится не только взаимодействие через электронную почту, но и с использованием других сервисов Интернет, в частности – через заполнение форм на веб-сайтах и прочее.

Организационно-правовые вопросы создания системы оказания электронных услуг

В 2005 году Правительством была поставлена задача разработать проекты федеральных законов «О стандартах государственных услуг» и «Об административных регламентах». Через некоторое время было решено совместить эти две темы в одном законопроекте «О стандартах государственных услуг и административных регламентах». Последнее публичное обсуждение законопроекта прошло 22 мая 2008 г. на совместном заседании Правительственной комиссии по проведению административной реформы и Объединенной рабочей группы по обеспечению участия гражданского общества в административной реформе. В новом законопроекте большое внимание уделено предоставлению государственных и муниципальных услуг в электронной форме.
Однако, как и в случае с Федеральным законом о доступе к информации, вопрос с принятием закона «О стандартах государственных услуг и административных регламентах» имел затяжной характер. Это негативным образом сказалось на выполнении плана мероприятий по реализации Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства. Однако необходимость запуска системы порталов государственных услуг, определения ответственных за эксплуатацию федеральных государственных информационных систем «Сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)» и «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)», регламентации других вопросов реализации электронного правительства, привели к принятию Постановления Правительства РФ «О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет». Этим Постановлением была одобрена Концепция Единой системы информационно-справочной поддержки граждан и утверждены Правила размещения в Сводном реестре и Едином портале сведений о государственных и муниципальных услугах (функциях).
В Концепции обозначено, что Единая система является организационной совокупностью государственных информационных ресурсов и информационных систем, необходимых для обеспечения комплексной информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, в том числе в части предоставления государственных и муниципальных услуг. Единая система содержит следующие государственные информационные системы:
– Сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функций);
– Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций);
– региональные порталы государственных и муниципальных услуг (функций) и реестры государственных и муниципальных услуг (функций), предоставляемых (исполняемых) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
В Концепции Единой системы обозначено, что по мере создания условий для однозначной идентификации получателей услуг и в случае появления возможностей предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде единый портал может использоваться гражданами и организациями для подготовки и размещения запросов в электронном виде, для предоставления государственных и муниципальных услуг и получения результатов предоставления этих услуг, а также для оплаты услуг в электронной форме. Тем самым задается горизонт развития электронных услуг от стадии информирования, к стадии интерактивного взаимодействия.
Важное значение имеет также тот факт, что Концепция Еиной системы легитимизирует каналы доступа к сведениям об услугах (функциях), размещенным на едином портале. Закон предусматривает пять видов таких каналов:
– официальные сайты органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;
– информационные киоски;
– многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг;
– публичные центры правовой информации на базе региональных и муниципальных библиотек;
– центры телефонного обслуживания.
Следует обратить внимание на появление в этом перечне публичных центров правовой информации, которые не являются подразделениями органов власти, а функционируют в значительной части в рамках общероссийских и региональных проектов при активном участии общественных организаций и библиотечного сообщества, при поддержке региональных администраций.

Заключение

Анализ российской практики административной реформы и внедрения технологий электронного правительства показывает, что наша страна находится до сих пор еще на этапе освоения методов нового государственного менеджмента и формализации административных регламентов с постепенным переводом их в электронный формат.
В настоящее время можно констатировать, что в России пройден первый этап внедрения технологий информационного общества в сферу функционирования властных структур и построения электронного правительства. Основными проблемами, которые препятствуют развитию электронного правительства, являются не технологические вопросы, а вопросы формирования адекватной организационно-правовой базы для легитимизации процессов электронного взаимодействия граждан и власти, а также проблемы отсутствия законодательной базы для создания системы электронной идентификации, как электронного документа, так и гражданина.
Серьезным организационным упущением, которое негативно сказалось на ходе реализации электронного правительства в России, стало отсутствие в структуре правительственных органов специализированного подразделения, отвечающего за координацию взаимодействия министерств и ведомств в данном направлении.
В 2009 г. были приняты два нормативных акта (8-ФЗ и Постановление № 478), которые создают горизонт развития технологий электронного правительства в России. Однако необходимо отметить, что в условиях, когда лишь на седьмом году выполнения ФЦП «Электронная Россия» появились первые нормативные документы, регламентирующие некоторые аспекты электронного взаимодействия при оказании государственных и муниципальных услуг, трудно ожидать, что за один оставшийся год (2010) можно осуществить широкомасштабный переход в развитии электронного правительства в России от стадии информирования – к стадии оказания электронных услуг в интерактивном формате.