Современная концепция Региональной политики: Российский и европейский опыт
Медведев Н.П. (Москва)
Региональная политика становится важным инструментом регулирования отношений между федеральным центром и регионами, сохранения единого правового и экономического пространства Российской Федерации.
Проблема согласования общегосударственных интересов и интересов регионов требует проведения такой региональной политики, которая оказывала бы влияние, как на процесс строительства федеративного государства в целом, так и на социально-экономическое развитие каждого субъекта Российской Федерации.
Это означает, что проведение региональной политики невозможно, с одной стороны, без учета специфических особенностей регионов России (социально-экономических, этнонациональных, природно-климатических, исторических и т.п.), с другой - без системного законодательного закрепления типовых решений.
В научной литературе подчеркивается, что в условиях современной России региональная политика осуществляется в рамках четырех основных типов российских регионов: субъектов Российской Федерации; - федеральных округов; исторически сложившихся регионов, имеющих общие специфические проблемы (Крайний Север, Северный Кавказ, Дальний Восток); экономических регионов (речь идет о восьми межрегиональных ассоциациях экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации).
В настоящее время государственная региональная политика проводится в основном в рамках субъектов Российской Федерации. При этом, несмотря на дифференциацию в проведении региональной политики по отношению к различным субъектам Федерации, сегодня фактическое экономическое неравенство предполагает реализацию принципов бюджетного федерализма, то есть более активную роль федерального центра в регулировании экономического пространства России в интересах как регионов, так и всего общества. Важнейшим условием эффективности региональной политики, проводимой государственными органами, является четкое разграничение полномочий между всеми уровнями власти.
ОДНА ИЗ ЗАДАЧ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В УСЛОВИЯХ ОТКРЫТОСТИ ГОСУДАРСТВА ЗАКЛЮЧАЕТСЯ В СТАНОВЛЕНИИ И ОБЕСПЕЧЕНИИ ГАРАНТИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. ОПРЕДЕЛЕНИЕ КОМПЕТЕНЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ДОЛЖНО ИСХОДИТЬ ИЗ ПРИНЦИПА СУБСИДИАРНОСТИ, ПРЕДУСМАТРИВАЮЩЕГО ВОЗЛОЖЕНИЕ НА ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ТАКОГО КОЛИЧЕСТВА ПОЛНОМОЧИЙ, КОТОРОЕ ОНИ В СОСТОЯНИИ ВЫПОЛНИТЬ. ПРИ ЭТОМ ТОЛЬКО ДЕЙСТВИТЕЛЬНО САМОСТОЯТЕЛЬНЫЕ, НЕЗАВИСИМЫЕ В ОРГАНИЗАЦИОННОМ, ФИНАНСОВОМ, ПРАВОВОМ ОТНОШЕНИИ ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ СПОСОБНЫ УСПЕШНО УЧАСТВОВАТЬ В РЕАЛИЗАЦИИ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ, УЧИТЫВАЮЩЕЙ ПОТРЕБНОСТИ НАСЕЛЕНИЯ.
Практика последних лет свидетельствует о серьезных нарушениях основных принципов Европейской хартии местного самоуправления как федеральными, так и региональными органами государственной власти во многих субъектах Российской Федерации.
Баланс разнообразных и противоречивых региональных интересов и интересов федерального центра складывается через политический диалог заинтересованных сторон. Но этот диалог должен не ограничиваться согласованием интересов федерального центра и региона только по вертикали, но и включать в себя взаимодействие и согласование интересов между самими субъектами по горизонтали.
Наряду с формированием интересов на уровне каждого региона в Российской Федерации идет процесс осознания регионами своих корпоративных интересов, о чем свидетельствует деятельность межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия, возникших как форма защиты и развития региональных интересов.
В многонациональной России региональная политика имеет свою специфику, поэтому не возможен простой перенос опыта государств Евросоюза на современные российские условия. Вместе с тем, в контексте концепции открытости государства процессы межгосударственных отношений в Европе не могут не привлекать внимание тех, кого интересуют перспективы европейского федерализма и регионализма, а также особенности проведения региональной политики в рамках Евросоюза. Интерес к этим вопросам связан с необходимостью очевидного осмысления этих процессов в контексте развития федеративных отношений в России и учета европейского опыта проведения региональной политики.
В РАЗВИТЫХ СТРАНАХ РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА РАССМАТРИВАЕТСЯ ПРЕЖДЕ ВСЕГО В КАЧЕСТВЕ СРЕДСТВА ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ПРОЦЕССОВ В ПРОБЛЕМНЫХ РЕГИОНАХ СТРАНЫ И СНЯТИЯ СОЦИАЛЬНОЙ И ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ НАПРЯЖЕННОСТИ. ВМЕСТЕ С ТЕМ, В УСЛОВИЯХ ОТКРЫТОСТИ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВА ЦЕЛЕСООБРАЗНО ГОВОРИТЬ О РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКЕ НЕ ПРОСТО КАК О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, НАПРАВЛЕННОЙ НА УПОРЯДОЧЕНИЕ НАЦИОНАЛЬНОГО ПРОСТРАНСТВА, ИМЕЮЩЕЙ СВОИМ ОБЪЕКТОМ ВСЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВА, А С УЧЕТОМ ПОЯВЛЕНИЯ НАДНАЦИОНАЛЬНОГО УРОВНЯ РАЗРАБОТКИ РЕГИОНАЛЬНЫХ ПРОГРАММ В ОТДЕЛЬНЫХ СЛУЧАЯХ ВОЗНИКАЕТ НЕОБХОДИМОСТЬ ДОПОЛНЕНИЯ СОДЕРЖАНИЯ ПОНЯТИЯ «РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА» ЕЩЕ И ТРАНСНАЦИОНАЛЬНЫМ АСПЕКТОМ. НЕ СЛУЧАЙНО, В НАУЧНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ1 ВСЕ ЧАЩЕ ОТСТАИВАЮТСЯ ПОНЯТИЯ «ПРОСТРАНСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА», «ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА» КАК ИМЕЮЩИЕ БОЛЕЕ ЕМКОЕ СОДЕРЖАНИЕ.
Сегодня «европейское развитие характеризуется тремя основными тенденциями: регионализацией и унификацией экономических, инновационных процессов; неуклонно возрастающей дифференциацией социальных стандартов в Европе; тенденцией к созданию инстанций наднационального характера, облеченных правом принятия политических решений»2.
Образование Евросоюза действительно создает для жизнедеятельности регионов Европы новую политическую и хозяйственную среду. Политически оно во многом снимает их прежнюю орбитальную привязку исключительно к столицам своих государств, расширяет ареал интересов и возможностей до размеров всего Евросоюза. Это выражается в растущем переплетении интеграции с процессами упомянутой выше децентрализации властных полномочий, в результате чего все больше решений Евросоюза начинает применяться в его странах-членах уже не только общенациональными, но и региональными властями, а сами регионы выходят на прямые связи и партнерство с руководящими органами ЕС.
БОЛЕЕ ТОГО, ВОЗНИКАЕТ ВСЕ БОЛЬШЕ ОБЛАСТЕЙ, ГДЕ ЭТИ НОВЫЕ ПАРТНЕРЫ НЕ МОГУТ ОБОЙТИСЬ ДРУГ БЕЗ ДРУГА. В ЧАСТНОСТИ И В ОСОБЕННОСТИ ЭТО КАСАЕТСЯ ПРОВОЗГЛАШЕННОГО В ДОГОВОРЕ О ЕВРОСОЮЗЕ «ВСЕ БОЛЕЕ ТЕСНОГО СОЮЗА ЕВРОПЕЙСКИХ НАРОДОВ, В КОТОРОМ РЕШЕНИЯ ПРИНИМАЮТСЯ С МАКСИМАЛЬНО ВОЗМОЖНЫМ ПРИБЛИЖЕНИЕМ К ЕГО ГРАЖДАНАМ»3, ЧТО МОГУТ ОБЕСПЕЧИТЬ ВЛАСТИ ИМЕННО НА МЕСТАХ, А НЕ В СТОЛИЦАХ.
Поэтому на современном этапе развития Европейского Союза необходимой и востребованной оказывается именно местная, конкретная демократия, а сами регионы выступают как важные инструменты борьбы за дальнейшее углубление интеграции.
Важным является и то, что руководство Евросоюза придерживается в целом политики уважения специфики отдельных регионов и народностей, не препятствует их самосознанию и самовыражению, когда эти процессы идут в позитивном направлении.
Европейскому Союзу нужно отдать должное за то, что экономически оно предпринимает самые серьезные усилия по устранению первоосновы регионализма и сепаратизма – различий в уровне благосостояния и развития регионов.
Таким образом, в развитых западных странах, в том числе и в странах Евросоюза, главным инструментом проведения региональной политики является государство. По мере стабилизации западных демократий растут возможности влияния государства не только на регионы, но и на целые отрасли экономики. Реальная жизнь свидетельствует о возрастании роли государства, о появлении новых возможностей и рычагов для коррекции территориальной структуры производительных сил, устранения региональных диспропорций в уровне доходов и т.д.
В заключение следует подчеркнуть, что традиционно сложившуюся модель региональной политики в современной России пока сложно совместить с моделью региональной политики, проводимой в странах Евросоюза. Вместе с тем, возможно применение основных принципов европейской политики регионального развития в границах СНГ, а также Союзного государства Россия–Беларусь. Все это подчеркивает значимость и актуальность дальнейших научных исследований, связанных со становлением новой парадигмы внутренней и внешней региональной политики Российской Федерации.
1. Гладкий Ю.Н., Чистоабаев А.И. Основы региональной политики. – СПб., 1998. – С.501-506.
2. Столяров М.В. Россия в пути. Новая федерация и Западная Европа. Сравнительное исследование по проблемам федерализма и регионализма в Российской Федерации и странах Западной Европы. – Казань. 1998. – С.245.
3. Иванов И.Д. Европа регионов. – М., 1998. – С.96.
Опубликовано: 03.01.06Проблема согласования общегосударственных интересов и интересов регионов требует проведения такой региональной политики, которая оказывала бы влияние, как на процесс строительства федеративного государства в целом, так и на социально-экономическое развитие каждого субъекта Российской Федерации.
Это означает, что проведение региональной политики невозможно, с одной стороны, без учета специфических особенностей регионов России (социально-экономических, этнонациональных, природно-климатических, исторических и т.п.), с другой - без системного законодательного закрепления типовых решений.
В научной литературе подчеркивается, что в условиях современной России региональная политика осуществляется в рамках четырех основных типов российских регионов: субъектов Российской Федерации; - федеральных округов; исторически сложившихся регионов, имеющих общие специфические проблемы (Крайний Север, Северный Кавказ, Дальний Восток); экономических регионов (речь идет о восьми межрегиональных ассоциациях экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации).
В настоящее время государственная региональная политика проводится в основном в рамках субъектов Российской Федерации. При этом, несмотря на дифференциацию в проведении региональной политики по отношению к различным субъектам Федерации, сегодня фактическое экономическое неравенство предполагает реализацию принципов бюджетного федерализма, то есть более активную роль федерального центра в регулировании экономического пространства России в интересах как регионов, так и всего общества. Важнейшим условием эффективности региональной политики, проводимой государственными органами, является четкое разграничение полномочий между всеми уровнями власти.
ОДНА ИЗ ЗАДАЧ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В УСЛОВИЯХ ОТКРЫТОСТИ ГОСУДАРСТВА ЗАКЛЮЧАЕТСЯ В СТАНОВЛЕНИИ И ОБЕСПЕЧЕНИИ ГАРАНТИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. ОПРЕДЕЛЕНИЕ КОМПЕТЕНЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ДОЛЖНО ИСХОДИТЬ ИЗ ПРИНЦИПА СУБСИДИАРНОСТИ, ПРЕДУСМАТРИВАЮЩЕГО ВОЗЛОЖЕНИЕ НА ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ТАКОГО КОЛИЧЕСТВА ПОЛНОМОЧИЙ, КОТОРОЕ ОНИ В СОСТОЯНИИ ВЫПОЛНИТЬ. ПРИ ЭТОМ ТОЛЬКО ДЕЙСТВИТЕЛЬНО САМОСТОЯТЕЛЬНЫЕ, НЕЗАВИСИМЫЕ В ОРГАНИЗАЦИОННОМ, ФИНАНСОВОМ, ПРАВОВОМ ОТНОШЕНИИ ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ СПОСОБНЫ УСПЕШНО УЧАСТВОВАТЬ В РЕАЛИЗАЦИИ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ, УЧИТЫВАЮЩЕЙ ПОТРЕБНОСТИ НАСЕЛЕНИЯ.
Практика последних лет свидетельствует о серьезных нарушениях основных принципов Европейской хартии местного самоуправления как федеральными, так и региональными органами государственной власти во многих субъектах Российской Федерации.
Баланс разнообразных и противоречивых региональных интересов и интересов федерального центра складывается через политический диалог заинтересованных сторон. Но этот диалог должен не ограничиваться согласованием интересов федерального центра и региона только по вертикали, но и включать в себя взаимодействие и согласование интересов между самими субъектами по горизонтали.
Наряду с формированием интересов на уровне каждого региона в Российской Федерации идет процесс осознания регионами своих корпоративных интересов, о чем свидетельствует деятельность межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия, возникших как форма защиты и развития региональных интересов.
В многонациональной России региональная политика имеет свою специфику, поэтому не возможен простой перенос опыта государств Евросоюза на современные российские условия. Вместе с тем, в контексте концепции открытости государства процессы межгосударственных отношений в Европе не могут не привлекать внимание тех, кого интересуют перспективы европейского федерализма и регионализма, а также особенности проведения региональной политики в рамках Евросоюза. Интерес к этим вопросам связан с необходимостью очевидного осмысления этих процессов в контексте развития федеративных отношений в России и учета европейского опыта проведения региональной политики.
В РАЗВИТЫХ СТРАНАХ РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА РАССМАТРИВАЕТСЯ ПРЕЖДЕ ВСЕГО В КАЧЕСТВЕ СРЕДСТВА ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ПРОЦЕССОВ В ПРОБЛЕМНЫХ РЕГИОНАХ СТРАНЫ И СНЯТИЯ СОЦИАЛЬНОЙ И ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ НАПРЯЖЕННОСТИ. ВМЕСТЕ С ТЕМ, В УСЛОВИЯХ ОТКРЫТОСТИ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВА ЦЕЛЕСООБРАЗНО ГОВОРИТЬ О РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКЕ НЕ ПРОСТО КАК О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, НАПРАВЛЕННОЙ НА УПОРЯДОЧЕНИЕ НАЦИОНАЛЬНОГО ПРОСТРАНСТВА, ИМЕЮЩЕЙ СВОИМ ОБЪЕКТОМ ВСЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВА, А С УЧЕТОМ ПОЯВЛЕНИЯ НАДНАЦИОНАЛЬНОГО УРОВНЯ РАЗРАБОТКИ РЕГИОНАЛЬНЫХ ПРОГРАММ В ОТДЕЛЬНЫХ СЛУЧАЯХ ВОЗНИКАЕТ НЕОБХОДИМОСТЬ ДОПОЛНЕНИЯ СОДЕРЖАНИЯ ПОНЯТИЯ «РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА» ЕЩЕ И ТРАНСНАЦИОНАЛЬНЫМ АСПЕКТОМ. НЕ СЛУЧАЙНО, В НАУЧНОЙ ЛИТЕРАТУРЕ1 ВСЕ ЧАЩЕ ОТСТАИВАЮТСЯ ПОНЯТИЯ «ПРОСТРАНСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА», «ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА» КАК ИМЕЮЩИЕ БОЛЕЕ ЕМКОЕ СОДЕРЖАНИЕ.
Сегодня «европейское развитие характеризуется тремя основными тенденциями: регионализацией и унификацией экономических, инновационных процессов; неуклонно возрастающей дифференциацией социальных стандартов в Европе; тенденцией к созданию инстанций наднационального характера, облеченных правом принятия политических решений»2.
Образование Евросоюза действительно создает для жизнедеятельности регионов Европы новую политическую и хозяйственную среду. Политически оно во многом снимает их прежнюю орбитальную привязку исключительно к столицам своих государств, расширяет ареал интересов и возможностей до размеров всего Евросоюза. Это выражается в растущем переплетении интеграции с процессами упомянутой выше децентрализации властных полномочий, в результате чего все больше решений Евросоюза начинает применяться в его странах-членах уже не только общенациональными, но и региональными властями, а сами регионы выходят на прямые связи и партнерство с руководящими органами ЕС.
БОЛЕЕ ТОГО, ВОЗНИКАЕТ ВСЕ БОЛЬШЕ ОБЛАСТЕЙ, ГДЕ ЭТИ НОВЫЕ ПАРТНЕРЫ НЕ МОГУТ ОБОЙТИСЬ ДРУГ БЕЗ ДРУГА. В ЧАСТНОСТИ И В ОСОБЕННОСТИ ЭТО КАСАЕТСЯ ПРОВОЗГЛАШЕННОГО В ДОГОВОРЕ О ЕВРОСОЮЗЕ «ВСЕ БОЛЕЕ ТЕСНОГО СОЮЗА ЕВРОПЕЙСКИХ НАРОДОВ, В КОТОРОМ РЕШЕНИЯ ПРИНИМАЮТСЯ С МАКСИМАЛЬНО ВОЗМОЖНЫМ ПРИБЛИЖЕНИЕМ К ЕГО ГРАЖДАНАМ»3, ЧТО МОГУТ ОБЕСПЕЧИТЬ ВЛАСТИ ИМЕННО НА МЕСТАХ, А НЕ В СТОЛИЦАХ.
Поэтому на современном этапе развития Европейского Союза необходимой и востребованной оказывается именно местная, конкретная демократия, а сами регионы выступают как важные инструменты борьбы за дальнейшее углубление интеграции.
Важным является и то, что руководство Евросоюза придерживается в целом политики уважения специфики отдельных регионов и народностей, не препятствует их самосознанию и самовыражению, когда эти процессы идут в позитивном направлении.
Европейскому Союзу нужно отдать должное за то, что экономически оно предпринимает самые серьезные усилия по устранению первоосновы регионализма и сепаратизма – различий в уровне благосостояния и развития регионов.
Таким образом, в развитых западных странах, в том числе и в странах Евросоюза, главным инструментом проведения региональной политики является государство. По мере стабилизации западных демократий растут возможности влияния государства не только на регионы, но и на целые отрасли экономики. Реальная жизнь свидетельствует о возрастании роли государства, о появлении новых возможностей и рычагов для коррекции территориальной структуры производительных сил, устранения региональных диспропорций в уровне доходов и т.д.
В заключение следует подчеркнуть, что традиционно сложившуюся модель региональной политики в современной России пока сложно совместить с моделью региональной политики, проводимой в странах Евросоюза. Вместе с тем, возможно применение основных принципов европейской политики регионального развития в границах СНГ, а также Союзного государства Россия–Беларусь. Все это подчеркивает значимость и актуальность дальнейших научных исследований, связанных со становлением новой парадигмы внутренней и внешней региональной политики Российской Федерации.
1. Гладкий Ю.Н., Чистоабаев А.И. Основы региональной политики. – СПб., 1998. – С.501-506.
2. Столяров М.В. Россия в пути. Новая федерация и Западная Европа. Сравнительное исследование по проблемам федерализма и регионализма в Российской Федерации и странах Западной Европы. – Казань. 1998. – С.245.
3. Иванов И.Д. Европа регионов. – М., 1998. – С.96.
