Александр Сунгуров

Участие правозащитных организаций в процессе принятия властных решений

Прежде чем приступать к анализу конкретного опыта участия правозащитных организаций в принятии властных решений, представляется важным четко определить , что, собственно говоря мы будем анализировать, то есть предмет и объект нашего исследования. Иначе говоря, внимательно рассмотреть, что собственного говоря такое – правозащитные организации, а также определить точнее, что из себя представляет процесс принятия властных решений.

1. Правозащитные организации

Часто употребляемое в современной российской жизни понятие «правозащитник» не имеет пока четкого определения. С одной стороны, существует точка зрения, что правозащитниками могут называться только те, кто защищает права людей от произвола государственного аппарата, и что государственные служащие правозащитниками быть не могут в принципе. На наш взгляд, можно говорить и о государственных правозащитных организациях [1]. Можно определить правозащитника как человека, понявшего, что в основе законов должно лежать естественное право, и что эти законы должны выполняться, и делающий для этого хоть что-то. Правда, многие правозащитники на местах, защитившие себя и защищающие других людей от произвола власти, часто не знакомы с понятиями естественного или позитивного права.
С другой стороны, действительно странным оказывается ситуация, которую можно было наблюдать, если открыть Справочник общественных организаций Новосибирской области, подготовленный Сибирским центром поддержки общественных инициатив, в котором раздел "Правозащитные организации" начинался с "Объединение ветеранов группы "Альфа" и другим спецподразделений КГБ и МО СССР". Как я понял, основанием отнесения этой организации в раздел правозащитных организаций послужило то, что среди уставных задач этой организации значилась "защита прав членов организации".
Как писал в своей статье известный петербургский правозащитник Вениамин Иофе, практически невозможно ответить на вопрос, почему организация инвалидов-"опорников" или "Родители против рака ПЛЮС" считают себя правозащитными организациями, а общество блокадников или военных ветеранов - нет. Перечислив такие правозащитные организации, как "Гражданский контроль", "Мемориал", "Независимую группу по правам человека", "Центр правовой помощи им. Г.Лайта" и "Африканское единство", В.Иофе все же дает свое определение правозащитной организации: "сегодня в нашем городе общественная организация … называет себя правозащитной, если… она в своей работе противодействует проявлениям дискриминации или несправедливости в отношении локальных социальных групп или просто отдельных граждан" [2]. Однако это определение вполне можно отнести и к оппозиционным политическим партиям, в том числе и к КПРФ…
Для понимания сути понятия полезно обратиться к истории его появления. Как известно, сам термин «правозащитник» возник в русском языке в конце 1965 года, когда во время судебного процесса над писателями Ю.Даниэлем и А.Синявским состоялась демонстрация протеста на Пушкинской площади в Москве. Её участники развернули плакаты с призывом соблюдать Конституцию, а также обеспечить открытый характер суда над писателями А.Синявским и Ю.Даниэлем. Инициатором демонстрации был математик и поэт, сын Сергея Есенина Александр Есенин-Вольпин. Он один из первых стал пропагандировать такую столь непривычную для советского сознания мысль, что законы следует понимать в соответствии с их смыслом, а не так, как их трактует начальство [3].
Отметим здесь исходную политизированность самого понятия «правозащитник», его некоторую двойственность и конспиративность. Действительно, большинство участников первого митинга на Пушкинской воспринимали, на мой взгляд, свое требование соблюдения положений Сталинской Конституции как удобную форму борьбы с режимом, а вовсе не были ее горячими сторонниками. Они вели политическую борьбу, так как посягали на монополию власти определять правых и виновных, а идея защиты права как такового была для них скорее хорошим тактическим приемом.
Впоследствии, однако, развитие идеи самоценности права, и в его рамках важность соблюдения прав человека привело к появлению уже убежденных правозащитников, которые были для правящего режима не менее опасны, чем его открытые противники. Идея соблюдения прав человека нашла поддержку на Западе, образовался альянс советских и международных правозащитников, итогом стало массированное давление на Советское руководство, апогеем которого стало заключение Хельсинского соглашения в месте с его «третьей», гуманитарной корзиной.
Сегодня, в 2005 году, уже невозможно говорить о правозащитниках и о правозащитных организациях, как о чем-то едином. Приведем здесь кратко предложенный нами список основных типов правозащитников,
1. Правозащитники с до перестроечным стажем, те, кто выступал за соблюдение прав человека еще в советское время, и, соответственно, подвергался за это репрессиям . Это, бесспорно, «золотой фонд» российского правозащитного движения, люди, в большинстве своем служащие камертоном и для других правозащитников, и просто для российских граждан. Л.М.Алексеева, председатель Московской Хельсинской Группы, старейшей российской правозащитной организации, предложила выделить в этой группе две подгруппы – истинных правозащитников и тех противников советской власти, кто избрал правозащитное движение как форму антисоветской деятельности.
2. Люди, пришедшие в правозащитное движение во время перестройки или вскоре после ее окончания. Как правило, они были активными участниками политических клубов 1987-1988 гг., а затем членами Народных фронтов в поддержку перестройки, были, наряду со «старыми» правозащитниками учредителями движения «Мемориал» В начале же 90-х годов они, в отличие от большинства своих товарищей по Народным фронтам, не ушли в политические партии, а сознательно избрали для себя деятельность в правозащитных организациях,. и к концу 90-х годов приобрели уже солидный опыт деятельности в этом направлении. Работая бок о бок с правозащитниками первой группы они многому у них научились, и сблизились с ними по нравственному уровню.
3. Правозащитники, представляющие собой само возникающий, или «grass root» уровень. Это, как правило, обычные люди, не участвовавшие ранее в демократическом движении, но столкнувшиеся с нарушением прав человека на конкретном примере (часто на собственном примере или на примере своих близких) и сумевшие защитить нарушенные права. Очень часто эти люди продолжают свою деятельность по защите нарушенных прав других граждан, становясь своеобразными «народными» адвокатами. Этот тип правозащитников наиболее массовый, они составляют основу правозащитного движения в нашей стране. Вместе с тем, занимаясь ведением судебных процессов и находясь в постоянном конфликте с власть предержащими, они иногда становятся конфликтными в общении с другими людьми, в том числе и с собратьями по правозащитному движению, сутяжничество становится свойством их характера. С другой стороны, многие из них по мере вовлечения в правозащитную деятельность все более сближаются с правозащитниками из предыдущей группы, приобретая все более гражданскую позицию, сознание важности своей деятельности для построения у нас в стране гражданского общества.
4. Представители четвертой группы правозащитников по своему происхождению весьма близки к представителям второго типа, но в отличие от последних в начале девяностых годов они принимали активное участие в создании и деятельности политических партий и движений, таких, как Демократическая Россия, Демократическая партия России, Свободно- Демократическая партия, Республиканская партия и т.д. Многие из них в годы подъема этих партий и движений в 1990-1993 гг. занимали в них ответственные позиции и посты, избирались в представительные органы власти различного уровня. Эта деятельность принесла им большой опыт политической работы, в том числе и в аппарате политических партий, со всеми достоинствами и недостатками такого опыта. Однако впоследствии они «не вписались» в первый или во второй эшелоны российских политических партий и постепенно возглавляемые ими партии, движения и их региональные отделения оказались «на обочине» политического процесса.
В этой ситуации некоторые из этих лидеров решили перейти «играть на другое поле» – из политики в сферу правозащитного движения, тем более, что цели их политической активности – становление в России правового демократического движения – вполне соответствовали и целям правозащитных организаций. Сам по себе выбор этих ветеранов демократического движения в пользу правозащитной деятельности вполне оправдан, их опыт и знания очень нужны правозащитникам. Вместе с тем некоторые из них приносят в правозащитную среду и навыки внутрипартийной аппаратной работы, стиль которой не всегда соответствует определенным моральным стандартам. Другой проблемой может стать отсутствие окончательного выбора в пользу правозащиты, желание одновременно играть и на политическом поле.
5. К правозащитникам пятого типа можно отнести активистов различных неправительственных некоммерческих организаций (НКО) или, иначе, организаций 3 сектора, которые в ходе решения задач своих НКО приходят от понимания необходимости защиты прав своих членов к пониманию важности защиты права как такого и важности контроля действий самого государства. Это могут быть организации инвалидов различного профиля, организации этнических или национальных меньшинств, сексуальных меньшинств, гендерные центры, экологические организации, организации потребителей или обманутых вкладчиков и т.л.
6. В последнее время стал проявляться новый тип правозащитников, или, точнее, членов или сотрудников правозащитных организаций. Это молодые юристы, часто ведущие собственную юридическую практику, но часть своего времени уделяющие участию в работе правозащитных организаций, например, бесплатно ведя конкретные дела, или оказывая консультационные услуги. Можно так попытаться объяснить приход этих специалистов в правозащитные организации: приступив к работе как профессионалы-юристы, они вскоре увидели, что без изменения отношения к закону самих представителей власти у нас не может быть правового поля для работы квалифицированных юристов. Отсюда и возникает их решение помогать деятельности организаций, ставящих своей целью контроль за соблюдением законности со стороны самой власти. Некоторые из них, вовлекаясь в деятельность правозащитных организаций, начинают чувствовать уже гражданскую ответственность за происходящие события, сближаясь тем самым с правозащитниками второго типа, но отличаясь от них высоким профессионализмом в юриспруденции.
7. По-видимому, стоит выделить еще одну группу правозащитников, или близких к ним людей. В чем-то они близки с правозащитниками пятого типа, но к правозащитной тематике их привела не непосредственная работа по защите прав членов своих организаций, а преподавательская деятельность, законотворчество или иная подобная активность. Если пользоваться английскими выражениями, то это представители не «grass-root organizations», как в случае пятой группы, а скорее члены «policy group», групп формирования конкретных политических или социальных практик. Такие организации получают в последнее время название «Центры публичной политики». Эти организации занимаются не столько «охраной права и прав человека», сколько влиянием на создание новых законов и новых политических институтов.
Естественно, что в реальных правозащитных организаций работают правозащитники нескольких типов. Так, например, в таких авторитетных и известных российских правозащитных организациях, как Московская Хельсинская Группа и общество «Мемориал», обладающих разветвленной региональной сетью, работают в основном представители первой и второй выделенных выше групп правозащитников, в руководстве движения «За права человека» - в основном четвертой группы. На региональном уровне, впрочем, одни и те же правозащитные организации могут входить и в сеть МХГ, и в движение «За права человека»
По-видимому, можно согласиться с тем, что слово "правозащитник" несет на себе у нас в России определенный оценочный оттенок, ауру, сохранившуюся от доперестроечных лет. Для большинства российской интеллигенции (или людей, идентифицирующих сегодня себя как интеллигентов) этот оттенок носит положительный характер. Однако надо трезво понимать, что для многих россиян этот оттенок постепенно сдвигается в отрицательную сторону, и не последнюю роль в этом играют некоторые современные российские политически активные правозащитники. Вообще, связь правозащитной и активной политической деятельности требует отдельного обсуждения, этому вопросу посвящена, в частности, наша статья в журнале "Правозащитник" [4].
Можно дать и такое определение: правозащитные организации – это такие, которые, во первых, сами себя называют этим термином, и, во вторых, признаются в этом качестве в среде правозащитного сообщества.
С другой стороны, можно (и, наверное, должно) рассматривать правозащитников и правозащитные организации как чисто функциональные понятия, не вкладывая в них какой-либо эмоциональной или этической окраски. Они могут быть предметом анализа и классификации, как и другие структуры гражданского общества, например, ассоциации предпринимателей или общество инвалидов. Наконец, в последние годы в России на федеральном и региональном уровнях начал развиваться институт Уполномоченного по правам человека, что дает основание говорить уже и государственных правозащитных организациях. Предметом нашего анализа будут все же именно общественные правозащитные организации.
Еще одной типологией может быть разделение правозащитных организаций на организации «широкого профиля», такие, как уже упоминавшаяся Московская Хельсинская Группа или общество «Мемориал» (Москва), «Гражданский Контроль» (С-Петербург), Пермский региональный правозащитный центр, Межрегиональная правозащитная группа (Воронеж), Молодежное правозащитное движение и другие, и организации, направленные на защиту прав определенных социальных или иных групп населения. Примерами таких организаций могут служить хорошо известные Комитеты солдатских матерей, большинство из которых входит в Союз Комитетов Солдатских Матерей России, Центр содействия реформе уголовного правосудия (руководитель – Валерий Абрамкин), с фокусом внимания на защиту прав осужденных, Комитет «Гражданское действие» (председатель С.Ганнушкина), оказывающей помощь вынужденным мигрантам и беженцам; Фонд защиты гласности (Президент – Алексей Симонов), название которого говорит само за себя.
Если соотнести эти организации с приведенной выше типологией, то в петербургском «Гражданском контроле» работаю в основном представители первой и второй групп, в Пермском региональном правозащитном центре – второй и шестой. Комитеты солдатских матерей сначала состояли из «стихийных» правозащитников третьей группы, однако, в связи с приходом в них правозащитников шестого типа, перешли на новый уровень организации – ближе к пятому типу.. Валерий Абрамкин сам принадлежит к правозащитникам с доперестроечным стажем, а его организация уже ближе к пятому типу. К нему же принадлежат и «Гражданское действие» и Фонд защиты гласности. В качестве примера организаций шестого типа можно привести «Правовое общество» (Новосибирск), организаций седьмого типа – Центр прав человека и демократии (Москва, председатель – Ю.Джибладзе) и Санкт-Петербургский центр «Стратегия».
Итак, из чего же складывается деятельности правозащитных организаций?
- Прежде всего, это защита прав человека в конкретных случаях их нарушения, т.е. деятельность, близкая к адвокатской, но со своей спецификой.
- Далее, это выявление и организация противодействию типичным случаям нарушения прав человека, например, в местах заключения и в армии.
- Правопросветительская и миротворческая деятельность.
- Наконец, это мониторинг соблюдения прав в отдельных регионах и в России в целом, подготовка соответствующих отчетов и докладов.
В принципе, в случае стран со стабильным демократическим режимом, этим и ограничиваются классические правозащитные организации. Однако в современной России правозащитные организации постепенно берут на себя также функции контроля за деятельностью исполнительной власти и ее отдельных ведомств. Так, задачей правозащитной организации «Гражданский контроль» (Санкт-Петербург) является контроль за деятельностью силовых структур, организация «Солдатские матери» - за соблюдением прав военнослужащих и т.д. В самое последнее время проявляются инициативы правозащитных организаций в направлении контроля бюджетного процесса.
Еще одним направлением деятельности ряда правозащитных организаций является участие в разработке законов и нормативных актов. Это направление также не свойственно классическим правозащитным организациям, но в российских условиях, когда нормативная база только создается, а положения, связанные с соблюдением прав человека являются достоянием очень узкого круга специалистов (если являются вообще), уклоняться от участия в нормотворческой деятельности было бы неразумно.
Естественно, что в деятельности подобного типа, которая уже относится не столько к правозащитной, сколько к правотворческой, имеют отношение далеко не все правозащитные организации. Однако, прежде чем рассмотреть конкретные примеры влияние правозащитных организаций на принятие тех или иных властных решений, стоит проанализировать основные стадии этого процесса.

2. Процесс подготовки и принятия властных решений.

Итак, какие же стадии, этапы можно выделить в процессе принятия властных решений? В первом приближении можно выделить шесть основных фаз этого процесса, а именно:
1. Выявление проблемы (определение «повестки дня»)
2. Поиск решения проблемы
3. Обсуждение и лоббирование вариантов решения
4. Принятие решения
5. Исполнение решения
6. Контроль за исполнением, выявление отклонений

Рассмотрим эти этапы подробнее.
Первый этап – этап выявления проблемы – очень важен, так как чем раньше выявлена та или иная проблема, тем меньше средств надо тратить на ее решение. При этом следует учитывать, что проблемы бывают как достаточно очевидные, так и скрытые. Иногда власть их видит, иногда – только граждане, а иногда – только эксперты. Очень важно увидеть проблему еще в зародыше, но как доказать другим, что она актуальна? И здесь мы выходим на проблему приоритета проблем – настолько ли важна ваша проблема, чтобы тратить казенные деньги на поиск ее решения?
Второй этап – поиск решения уже выявленной проблемы. На этом этапе происходят такие важные действия, как анализ проблемы, рассматриваются (если они были) опыт предыдущих попыток ее решения и причины неудач, разрабатываются те или иные варианты решений, готовятся те или иные проекты нормативных актов. Именно здесь происходит собственно процесс поиска решения, в котором участвуют такие действующие лица, как «генератор идей», «эрудит», «скептик», «системщик» и т.д.
Третий этап – обсуждение проектов решения внутри властных структур, их лоббирование, а также, в ряде случаев – их общественное обсуждение. Именно на этом этапе «сужается коридор возможных решений» в результате заключений различного типа экспертиз, именно здесь происходит процесс лоббирования, продвижения того или иного варианта проекта решения, убеждения в правоте предложенного решения тех лиц или органы, которые собственно и уполномочены принимать решения. На этом этапе также возможны и коррупционные процессы различного типа.
Четвертый этап – это и есть это принятие решения, за которое отвечают лица или органы, на то уполномоченные.
Пятый этап – этап собственно исполнения принятых решений, этап непосредственной деятельности по разрешению тех или иных проблем. Здесь прежде всего действуют структуры и органы исполнительной власти различного уровня, но некоторые проблемы, особенно социального характера, вопросы образования и т.д. решаются также с активным участием коммерческих структур и некоммерческих неправительственных организаций.
Наконец, шестой этап – контроль за исполнением принятых решений. Для успеха любого дела очень важна реализация функции контроля, обратной связи по отклонениям. Действительно, реальные процессы всегда несколько отличаются от задуманных, поэтому, чем раньше выявить отклонение, тем легче выправить ситуацию. Наконец, когда старая проблема решена, как правило, выявляются новые проблемы, и цикл повторяется вновь.
Как отмечается в недавней монографии К.В.Маркова [5], контрольная деятельность является, наряду с организационной, составляющей частью управленческой деятельности, управления как в целом государством, так и отдельным объектом (районом, предприятием, учреждением и т.д.). Несомненно, основной, опережающей и составной частью является организационное направление, но контрольная функция помогает получить информацию, анализировать, оценивать ее и определять необходимые формы и средства реагирования на недостатки и нарушения.
Можно выделить различные виды и формы контроля: общий и специальный, предварительный и последующий, текущий. Контроль бывает ведомственный и межведомственный, прямой и косвенный, а также контроль по результатам. В демократическом государстве наряду с государственным, большую роль играет общественный или гражданской контроль.
Важно подчеркнуть, что этот кратко описанный процесс подготовки и принятия решений сопряжен с другим процессом – процессом общественной поддержки или оппозиции. Наиболее ярко роль общественного давления проявляется на стадии обсуждения тех или иных проектов решения, то есть на третьей стадии процесса, когда лицам или органам, на то уполномоченным, предстоит сделать тот или иной выбор. Однако общественное мнение не менее важно и на пятой стадии - стадии реализации уже принятых решений, когда неприятие обществом тех или иных аспектов решений пожжет затруднить или даже заблокировать весь процесс.
Наконец, общественное мнение важно и на стадии выявления проблем, точнее на фазе формирования «повестки дня» - определения приоритетов деятельности по рассмотрению тех или иных проблем.


3. Примеры участия правозащитных организаций в подготовке и принятии властных решений.

3.1. Московская Хельсинская Группа.

Московская Хельсинская группа по праву считается старейшей из ныне действующих правозащитных организаций России. Ее история состоит из двух частей. Первая – 1976-1982 годы – это деятельность по мониторингу выполнения советской властью подписанных СССР в 1975 году Хельсинских соглашений, включавших и третью, гуманитарную «корзину». Репрессии со стороны властей, аресты и высылка за границу привела к временному прекращению ее деятельности. МХГ была воссоздана уже в 1989 году, в период поздней перестройки, и ее председателем стала Л.М.Алексеева, член первой МХГ [3].
Как отмечается на сайте МХГ (http://mhg.ru), ее миссия – содействие соблюдению прав человека и построению демократии в России. Для этого МХГ со дня своего основания занимается выявлением нарушений прав человека и оказанием давления на власть с целью добиться соблюдения международных обязательств в области прав человека, взятых на себя Российской Федерацией. Правовое демократическое государство не может существовать без сильного гражданского общества. Поэтому после своего воссоздания в 1989 г., МХГ делает все возможное для укрепления и продвижения гражданского общества в России, оказывая всемерное и разностороннее содействие развитию правозащитного и общественного движения в регионах РФ.
Четыре основных направления деятельности МХГ – это мониторинг, просвещение, правовые программы и поддержка гражданских коалиций. Основным направлением и исторически и в наши дни – является все же мониторинг нарушений прав человека.
Мониторинг в переводе на русский язык означает "отслеживание". В международной практике в это понятие вкладывается не просто отслеживание определенных процессов, но отслеживание и предание их гласности с целью стимуляции общественности и властных структур на устранение выявленных мониторингом недостатков и пороков. Очевидно, что мониторинг крайне важен для правозащитной деятельности. Правозащитные организации в любой стране, едва окрепнув, ведут мониторинг соблюдения прав человека.
После своего воссоздания, МХГ вновь обратилась к отслеживанию ситуации с правами человека в 1997 г. После того, как было налажено взаимодействие с первыми региональными организациями, МХГ предложила своим партнерам совместно осуществлять мониторинг соблюдения прав человека.
МХГ взялась за решение этой проблемы, поставив перед собой цель организовать проведение мониторинга на всей территории России и ей это удалось.. Для этого потребовалось четыре года интенсивной работы, готовность к сотрудничеству и активное участие правозащитников в регионах РФ, а также поддержка российского правозащитного сообщества.
Общероссийский мониторинг в области прав человека стал возможен благодаря модели, предложенной МХГ. Отслеживание ситуации с правами человека происходит объединенными усилиями московской и региональных правозащитных организаций. Московской организации отводится роль координатора, разработчика единой методологической базы мониторинга, составителя общероссийского доклада о положении с правами человека. Местные организации проводят мониторинг в своих регионах и составляют на его основе региональные доклады о положении с правами человека.
C 1999 г., кроме мониторинга, охватывающего весь спектр прав человека, МХГ начинает проведение тематических исследований по отдельным группам прав человека.
Общероссийский доклад и доклады о положении с правами человека в отдельных регионах распространяются через местные, общероссийские и зарубежные СМИ; рассылаются во властные структуры в регионах и на федеральном уровне, а также в государствах – партнерах России по ОБСЕ и Совету Европы. Кроме того, доклады поступают в библиотеки, научные учреждения, учебные заведения и общественные организации, интересующиеся проблемами прав человека.
Важным направлением деятельности современной МХГ было и остается стимулирование власти на развитие поддержки правозащитной деятельности. Так, именно МХГ стало инициатором Указа Президента РФ Б.Н.Ельцина 1996 г. о создании Комиссии по правам человека при Президенте РФ и о других мерах по поддержке правозащитного движения в России. Соответственно, председатель Л.М.Алексеева вошла тогда в состав этой Комиссии, а в ноябре 2004 г. – стала членом Совета при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека.

3.2. Международное историко-просветительное, правозащитное и благотворительное Общество «Мемориал»

Мемориал” - это движение, основной задачей которого изначально было сохранение памяти о политических репрессиях в недавнем прошлом нашей страны. Сейчас это содружество десятков организаций в России, Казахстане, Латвии, Грузии и на Украине, ведущих исследовательскую, правозащитную, просветительскую работу (http://memo.ru).
“Мемориалом” созданы общедоступные музейные коллекции, документальные собрания, специализированные библиотеки. По инициативе "Мемориала" установлен Соловецкий камень на Лубянской площади в Москве и множество памятников в самых разных уголках бывшего СССР. По инициативе и при участии “Мемориала” в 1991 году был принят Закон о реабилитации жертв политических репрессий, вернувший гражданскую честь сотням тысяч наших сограждан и провозгласивший 30 октября днем памяти жертв политических репрессий. Кроме того, организация оказывает юридическую, а иногда и материальную помощь нуждающимся старикам, прошедшим советские тюрьмы и политлагеря. “Мемориал” ведет исследования истории ГУЛага, ВЧК-ОГПУ-НКВД-МГБ-КГБ, занимается статистикой политических репрессий в СССР и историей диссидентского Сопротивления хрущевско-брежневской эпохи.
“Мемориал” с помощью групп наблюдателей в “горячих точках” на территории СНГ собирает фактический материал, проверяет, анализирует и публикует собранные данные о нарушениях прав человека.
На счету “Мемориала” десятки книг, газетных и журнальных статей, радиопередач, выставок, посвященных как трагедиям прошлых десятилетий, так и сегодняшним попыткам ущемления свободы и достоинства граждан России и СНГ.
Сегодня в рамках Общества «Мемориал» работаю два центра – Историко-просветительский центр и Правозащитный центр, оба они также носят название «Мемориал».
Основными целями и задачами Правозащитного центра «Мемориал» являются:
• наблюдение за осуществлением прав человека и основных свобод;
• предание гласности и распространение достоверной информации о существенных нарушениях прав человека и основных свобод, привлечение внимания общественности, государственных и международных структур к такого рода нарушениям;
• проведение и поддержка исследовательской деятельности, направленной на изучение массовых нарушений прав человека;
• содействие, в условиях вооруженных конфликтов, усилиям по соблюдению норм гуманитарного права и мирному разрешению конфликтов;
• содействие принятию властными органами законов и нормативных актов, соответствующих международным нормам в области соблюдения прав человека;
• просвещение в сфере теории и практики прав человека и гуманитарного права.
В рамках Правозащитного центра «Мемориал» действуют следующие программы:
1. Преследования по политическим мотивам в странах СНГ
2. Дискриминация по этническому признаку
3. Анализ положения беженцев и вынужденных переселенцев, правовая помощь этой категории людей на территории России
4. Горячие точки
5. Информационно-просветительская программа
6. Мониторинг и экспертиза нормативных актов, касающихся вопросов соблюдения прав человека в России
Так, после начала первой чеченской войны события в Чеченской республике и вокруг нее стали одним из центров внимания программы «Горячие точки». В зону конфликта многократно выезжали экспедиции этой программы. Члены «Мемориала» работали в Чечне в составе группы Уполномоченного по правам человека России. С марта 1995 г. под руководством С.А.Ковалева начала свою работу Наблюдательная миссия правозащитных организаций в зоне вооруженного конфликта в Чечне. Организатором этой миссии выступил ПЦ «Мемориал».
По результатам работы были написаны доклады, которые широко распространялись в России и за рубежом. Доклад Генерального секретаря ООН «Положение в области прав человека в Чеченской Республике Российской Федерации» (E/CN.4/1996/13 26 марта 1996 г.) содержит ряд ссылок на доклады и сообщения ПЦ «Мемориал».
В ноябре 2004 г. председатель Правозащитного центра «Мемориал» Ю.Орлов стал членом Совета при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека. По его инициативе от имени Совета был принят ряд обращений к Президенту РФ по конкретным вопросам защиты прав человека.


3.3. Центр содействия реформе уголовного правосудия

Центр содействия реформе уголовного правосудия – старейшая правозащитная организация, которая занимается проблемами заключенных, уголовного правосудия и исполнения наказания. Центр был создан в 1988 году бывшими политзаключенными, его руководителем с момента создания является Валерий Абрамкин, шесть лет отсидевший в брежневских лагерях за свою правозащитную деятельность.
Как отмечается на страницах веб-сайта Центра, Основатели Центра знали о бесчеловечных условиях существующих в наших тюрьмах и лагерях не понаслышке и понимали, что переход от тоталитаризма к демократии в нашей стране невозможен без преодоления наследия ГУЛАГа. К 1991 г. Центр разработал программу законодательных и других предложений, направленных на гуманизацию условий содержания заключенных, проведение тюремной и судебной реформ. В 1992 году Верховным Советом РСФСР был принят закон о внесении изменений в Исправительно-трудовой кодекс РСФСР (ИТК РСФСР). В этом законе были учтены основные предложения Центра, направленные на значительное смягчение условий содержания заключенных.
В последующие годы сотрудники Центра участвовали в работе и над другими законами в сфере уголовного правосудия и исполнения наказания, в проведении судебной реформы. Центр немало способствовал первым успехам судебной реформы в нашей стране. В 1994 г. директор Центра Валерий Абрамкин был назначен членом Совета по судебной реформе при Президенте РФ. К сожалению, в последние 5 лет процесс судебной реформы не только замедлился, но и пошел вспять. Но несмотря на все сложности, В.Абрамкин и его соратники, наряду с помощью конкретным заключенным, используют все возможности для оказания влияния на власть, входит в Общественный совет при министре Юстиции, в Совет при президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека.
Активисты Центра хорошо понимали, что общественное мнение страны исходно не настроено на либерализацию системы отбывания наказаний. Именно поэтому одним из главных направлений деятельности Центра стала организация широкой политической и общественной поддержки реформаторским силам в России. Задачами этого направления были: привлечь внимание СМИ, всего общества, органов власти к тревожному положению, сложившемуся в пенитенциарной системе, дать точное представление о тех глобальных катастрофических последствиях, которыми грозит промедление в проведении реформ. В рамках решения этих задач Центр выпустил сотни книг, брошюр, буклетов, листовок и плакатов, подготовил более тысячи публикаций, аудио и видео сюжетов для СМИ.
Важную роль в просветительской и пропагандистской работе Центра также играет еженедельная радиопередача о проблемах заключенных “Облака”, которая выходит на волнах государственной радиостанции “Радио России” с 1992 года и принимается на всей территории нашей страны.
Среди текущих проектов Центра - проект «Мониторинг реформы в системе уголовного правосудия и исполнения наказания (несовершеннолетние правонарушители)» и проект: "Социальное сопровождение несовершеннолетних в заключении".


3.4. Комитет "Гражданское содействие"

Комитет "Гражданское содействие" образовался в 1990 году, когда из зоны Карабазхского конфликта докатилась до Москвы первая волна беженцев. Инициатива его создания принадлежала социологу и общественному деятелю Виктории Атмомвне Чаликовой . Учредителями "Гражданского содействия" стали Лидия Графова, Анаит Беставошвили, Вячеслав Игрунов, Светлана Ганнушкина, Александра Шайкевич. Как отмечается на веб-сайте комитета (http://www.refugee.ru), им всем было уже тогда ясно: в рассыпающейся на части огромной стране перед государством и обществом встали новые для нас проблемы вынужденной миграции, решать которые предстоит долгие годы.
Основные направления работы центра: Прием социальными работниками, включая первичный прием, оказание гуманитарной помощи, организация доступа к культурным мероприятиям; медицинская помощь, юридическая помощь; обеспечение работы Центра адаптации и обучения детей мигрантов (ЦАО), а также оказание гуманитарной помощи в зонах компактного проживания вынужденных мигрантов.
Члены комитета участвуют в качестве экспертов в разработке российского законодательства и нормативной базы в области прав вынужденных мигрантов, а его председатель, Светлана Ганнушкина, одновременно является членом Правительственной комиссии по миграционной политике и Совета при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека.. Комитет имеет аккредитацию при Управлении Верховного Комиссара ООН по проблемам беженцев (УВКБ ООН) и поддерживает с ним. Международной организацией по миграции (MOM), Советом Европы, ОБСЕ и другими международными организациями постоянные контакты. Наряду с экспертной проработкой проектов правительственных документов важной формой влияние на принятие властных решений у этой организации является квалифицированная подготовка судебных решений, направленных на отмену нормативных документов, нарушающих права мигрантов и беженцев.
Так, Постановление Правительства РФ от 30 апреля 1997г. № 510 о компенсации гражданам, безвозвратно покинувшим Чечню во время военных действий, содержало требование постановки на учет в миграционных органах; кроме того, в 2001г. был ограничен срок действия этого постановления. По заявлению Комитета Верховный Суд признал и то, и другое незаконным. Это, по данным ФМС, дало возможность получить компенсацию дополнительно более чем 1700 семьям. Каждая выплата на семью составила 4000 - 4500 долларов, а общая сумма выплаты в результате двух решений ВС составила сумму порядка 7 млн. долларов. Комитету удалось также в судебном порядке добиться внесения изменений в несколько московских актов, в первую очередь в правила регистрации по месту жительства и пребывания в Москве и Московской области: были отменены нормы площади, сроки регистрации и требования о необходимости регистрации при принятии детей в школы и детские сады.

3.5. Фонд защиты гласности.

Основная цель Фонда – содействие сохранению и развитию правового пространства, в котором работают отечественные печатные и электронные СМИ, а через них – содействие демократизации информационной среды, науки, политики, образования в современной России. Сотрудники Фонда защиты гласности поставили себя, свой опыт и знания служению правде, общественной пользе и закону во имя полноценного развития в России гражданского общества.
Как отмечается на страницах веб-сайта Фонда (www.gdf.ru), развитие идей гласности и прав человека создает большую общественную потребность в правовом регулировании отношений людей в сфере получения и распространения информации. Другими словами, противоречивая общественно- политическая и экономическая ситуация, сложившаяся в России к началу XXI века, вызвала острую потребность в получении российскими СМИ и их юридическими службами, адвокатами, а также судами всех уровней и дознавателями правоохранительных органов, политиками и правозащитниками, преподавателями и студентами тематически ориентированной и высокопрофессиональной информационно-консультативной и аналитической помощи. Такую помощь им эффективно предоставляет Фонд защиты гласности.
Таким образом, фонд является одновременно и правозащитной организацией, и организацией, нацеленной на развитие журналистского профессионального сообщества, своеобразным корпоративным ресурсным и аналитическим центром, направленным на развитие гласности и свободы слова, то есть по сути – Центром публичной политики.
Среди перечня услуг, представляемых Фондом – издание книг, проведение учебных семинаров, предоставление экспертов и преподавателей другим организациям; юридические консультации, составление юридических документов, представление интересов благополучателей в суде; предоставление систематизированной информации по интересующим благополучателя темам; создание «переговорных площадок»; предоставление информационно-справочных услуг о СМИ и НКО; организация и проведение пресс-конференций, круглых столов, юридический «аудит» документации СМИ устав, учредительный договор, авторские и типографские договоры); составление программ политических партий и общественных объединений в области медийного пространства и доступа к информации; экспертиза законодательства для депутатов различных уровней, политических партий и фракций на федеральном и региональном уровнях; независимая комплексная экспертиза деятельности СМИ на федеральном и региональном уровнях; выявление толерантности участия СМИ в избирательном процессе, Hate speech; проведение публичных кампаний в сфере общественных интересов, аdvocacy, предоставление систематизированной и аналитической информации для иностранных журналистов.
С точки зрения цели настоящей работы, наибольший интерес представляет проект Фонда, в ходе которого была разработан и представлен в Администрацию Новосибирской области и на суд областной общественности проект Концепции информационной политики Новосибирской области. Этот проект был реализован Фондом совместно с Новосибирским Институтом развития прессы и Правительством Новосибирской области.
Главная цель Концепции заключается в создании таких условий, которые изменили бы сложившуюся систему взаимоотношений между властью, СМИ и обществом, функционирующую сегодня по принципу "подчинение - противостояние", и способствовали бы развитию принципиально иных отношений типа "социального партнерства". Сделать это можно лишь существенно повысив "прозрачность" всех процессов - экономических, политических, социальных, информационных. Подлинный диалог, партнерство и доверие, по мнению инициаторов процесса, возможны лишь в атмосфере информационной открытости. Для реализации этой цели разработчики Концепции предложили принять ряд региональных нормативно-правовых актов - трех законов: о поддержке СМИ, об общественном телерадиовещании, о реализации права на доступ к информации, и одного положения - об Общественной палате по информационным спорам.

3.6. Союз Комитетов Солдатских Матерей России

Союз КСМР широко известен в стране и за рубежом. За свою правозащитную и миротворческую деятельность организация удостоена четырех международных наград, среди них – Альтернативная нобелевская премия. Главная уставная задача СКСМР – защита прав военнослужащих по призыву, призывников и их родителей. Сейчас членами союза являются около 300 региональных организаций солдатских матерей. Это – самая крупная женская организация в России.
История развития комитетов солдатских матерей – это реальный признак формирования гражданского общества в России. Они возникали «снизу», росли и развивались без какой-либо финансовой, материальной или идеологической поддержки. Можно сказать, что они родились из материнской любви, неприятия насилия и обостренного чувства гражданской ответственности. Члены Союза комитетов солдатских матерей России считают, что женская половина населения России имеет полное право участвовать в решении коренных вопросов жизни страны, в том числе вопросов войны и мира, влияя на процесс принятия решений и политику власти посредством продвижения законодательных инициатив, обращения к органам исполнительной власти, формирования общественного мнения и развития других видов деятельности, позволяющих создавать эффективные механизмы взаимодействия между властью и обществом. А главное – защищая права каждого призывника, военнослужащего по призыву и их родителей, пришедшего за помощью.
На веб-сайте этой организации (http://ucsmr.ru) имеется раздел «Работа с исполнительной и законодательной властью». В нем находится четыре документа:
1. Заявление «Военная реформа в России не ведется»
2. Отчет о встреча с Президентом РФ В. Путиным от 10 декабря 2002
3. Письмо президенту РФ В.В. Путину, датриемое ориентировочно 2004 г.
4. Пресс-релиз от 28 апреля 2005 г. об участии представителя СКСМР с заседании ПАСЕ

Первый из этих документов появился в связи с тем, что Союз Комитетов солдатских матерей России по решению Всероссийского Демократического совещания был назначен ответственным за проведение заседания по военной реформе в России. Далее, после заявления Президента В.В.Путина о стратегии военного строительства в России, которое он сделал в мае 2003 г., Союз КСМР стал инициатором принятия Заявления, суть которого отражена в его названии. Вместе с СКСРЗ это заявление также подписали: Политическое движение «Яблоко», Социально-экономический союз; Общество «Мемориал»; «Общее действие»; Фонд защиты гласности, Демократический Союз; Партия экономической свободы. Адресат этого заявления не указан, по-видимому, это и органы власти, и общественность России.
Второй документ – это отчет и фрагмент стенограммы о встрече Комиссии по правам человека с Президентом РФ, в которой принимала участия и Член Координационного совета СКСМР, Член Комиссии по правам человека при
Президенте Российской Федерации Ида Куклина. В ходе этой встречи она поставила перед Президентом следующие вопросы:
1. Вопрос о пенсиях военнослужащим по призыву – инвалидам военной травмы III степени (1-я группа).
2. Вопрос о военнослужащих, пропавших без вести в ходе вооруженных действий на территории Северного Кавказа.
3. Вопрос о военнослужащих по призыву, вынужденно оставивших воинские части вследствие неуставных отношений.
4. Вопрос о военной реформе.
5. Проблема стабилизации ситуации в Чечне.

Третий документ, письмо от имени И.Куклиной, появился в связи с тем, что большинство из поднятых ране вопросов так и не получили своего разрешения. Наконец, четвертый документ – это пресс-релиз об участии члена Координационного совета Н.С.Жуковой в слушаниях по вопросу соблюдения прав человека в воинских формированиях, которые проводились в Парламентской Ассамблее Совета Европы в апреле 2005 г. Н.С.Жукова выступила на этих слушаниях с докладом о ситуации в российской армии.

3.7. Центр развития демократии и прав человека.

Центр был создан в 1998 году. Главным стимулом для создания, по словам Президента Центра Юрия Джибладзе, «стала необходимость усилить влияние граждан на решения властных структур на самых разных уровнях: от местного до федерального» [6]. Сам Юрий, врач по образованию, в середине 90-х годов работал сотрудником московского отделения фонда «Евразия», а затем учился в США. Работой Центра руководит Президент и Правление, в состав которого входят представители ведущих неправительственных организаций: Людмила Алексеева (Московская Хельсинкская группа), Андрей Блинушов («Мемориал»), Валентин Гефтер (Институт прав человека), Алексей Симонов (Фонд защиты гласности), Елена Тополева (Агентство социальной информации).
На веб-сайте Центра его миссия определяется как «развитие демократических институтов и устойчивых механизмов защиты прав человека в России путем создания возможностей для влияния граждан на формирование и реализацию государственной и общественной политики и организация гражданских действий по защите общественных интересов» (http://www.demokratia.ru/about). Для достижения поставленных целей Центром проводится анализ положения дел в разных областях, связанных с общественными интересами, что позволяет вырабатывать экспертные рекомендации в области политики и законодательства для правительственных и неправительственных структур; организуются гражданские кампании по защите общественных интересов.
Среди основных направлений деятельности и проектов Центра можно назвать следующие:
организация общероссийской кампании «За справедливое налогообложение НКО» и взаимодействие с Парламентом и Правительством РФ по проблеме налогообложения некоммерческих организаций;
консультативная помощь на этапе планирования и экспертное сопровождение при реализации общественных кампаний на региональном и федеральном уровне;
сравнительное исследование российского и международного опыта проведения общественных кампаний;
участие в составлении рекомендаций НКО по государственной политике в области поддержки гражданских инициатив в рамках разработки «стратегии развития России»;
участие в совместных действиях по консолидации правозащитного движения и гражданского общества в целом, выработке совместных стратегий и механизмов сотрудничества.
Центр развития демократии и прав человека выступил организатором полномасштабной кампании за внесение поправок в Налоговый кодекс, за принятие Закона об альтернативной гражданской службе. Эксперты Центра совместно с сотрудниками Фонда ИНДЕМ периодически готовят аналитические обзоры деятельности Парламента. Уже вышли в свет издания «Государственная Дума 2000–2003: портрет для избирателя» и «Законотворчество Государственной Думы через призму общественных интересов. Итоги 2004 года» [7].
Вот как характеризует Президент Центра развития демократии и прав человека Юрий Джибладзе диалог с властью: «Когда мы пытаемся повлиять на политику властей и отношение общества к какой-либо проблеме, мы вырабатываем методику мониторинга, проводим его, в течение продолжительного времени (от полугода до года), собираем конкретные факты, публикуем анализ собранных фактов, рекомендации экспертов. Используя полученные данные, мы информируем общественность о проблеме и пытаемся повлиять на отношение к ней общества, привлечь его и средства массовой информации на нашу сторону.
После этого мы вступаем в диалог с властью, аргументируя свою позицию, выдвигаем предложения по изменению политики. Диалог происходит на профессиональном уровне. Мы выработали проекты по социально-экономическим правам, по проблеме религиозной дискриминации, по дискриминационным высказывания в СМИ и др. Подобный проект разрабатывается и по проблемам мигрантов. Формы работы многообразны: это совместные встречи, выработка общего плана действий, формирование конкретных рабочих групп, выстраивание коалиций и выработка стратегии переговоров с властями» [8].
Центр демократии и прав человека ведет активную деятельность и на международной арене. Так, в начале 2000-х годов, когда под эгидой ООН в г. Дурбане (Южная Африка) проходила всемирная конференция против расизма, ксенофобии и нетерпимости, именно этот центр стал центром организации участия ряда российских правозащитных организаций в проходящей, также в Дурбане, параллельно с официальной конференцией ООН международной конференции неправительственных правозащитных организаций. Когда же в ходе этой конференции стали звучать антисемитские лозунги и требования, именно по инициативе Юрий Джибладзе было подготовлено альтернативное заявление группы неправительственных организаций.

3.8. Гражданский контроль.

Общественная правозащитная организация «Гражданский контроль» (Санкт-Петербург) учреждена в 1992 году группой правозащитников, юристов, журналистов, депутатов Государственной Думы РФ и Городского Совета Санкт-Петербурга для контроля со стороны Парламента и граждан России над деятельностью правоохранительных органов. Председатель этой организации Борис Пустынцев, киносценарист по профессии, является одним из наиболее авторитетных правозащитников России – его первое выступление против произвола советских властей произошло еще в 1956 году, когда он протестовал против событий в Будапеште. Позже, в 1989-1990 гг. он был одним из со-председателей Ленинградского «Мемориала». Его заместитель по «Гражданскому контролю», Юрий Вдовин в 1990-1993 гг. был депутатом Ленсовета/Петросовета, председателем постоянной комиссии по гласности и свободе слова.
В качестве главных направлений своей деятельности «Гражданский контроль» определяет следующие: прозрачность судебной процедуры и право граждан на защиту своих интересов в суде; помощь в реализации реформирования милиции; модернизация программ обучения и подготовки кадров сотрудников внутренних дел; развитие ювенальной юстиции; борьба с расизмом и нетерпимостью; защита прав потерпевших; защита прав граждан на доступ к информации (www.wplus.net/pp/citwatch).
«Гражданский контроль» неоднократно выступал организатором российских и международных конференций, семинаров, круглых столов с целью обсуждения законов и законопроектов, касающихся деятельности государственных органов. В их числе - Круглый стол «Обучение сотрудников органов внутренних дел нижегородской методике регистрации заявлений граждан» (октябрь 2004 года), конференция «Мировые судьи, граждане и власть: прозрачность и взаимодействие» (март 2004 года), круглый стол «Гражданское общество и власть» (июнь 2001 года). Материалы конференций и заключительные документы с предложениями по совершенствованию действующего законодательства направляются в Государственную Думу и Правительство. Обратившись по адресу: Санкт-Петербург, Лиговский пр., 87, офис 300, можно получить стенографические отчёты о конференциях и семинарах.
Организация регулярно публикует документы Совета Европы, книги из серии «Права человека», справочные пособия и материалы собственных исследований; выпущено 4 учебных фильма о соблюдении прав человека.
На веб-сайте «Гражданского контроля» в настоящее время на русском и английском языках размещены проекты Положения «О порядке выделения и использования доменных имен в российском сегменте сети «Интернет» и Постановления РФ «О государственной регистрации СМИ, использующих для распространения информации глобальные информационные сети (о «сетевых СМИ»). По мнению создателей сайта, публикация текстов проектов указанных нормативных актов Правительства привлечет внимание общественности в России и за рубежом к данной проблеме и воспрепятствует введению чрезмерного контроля со стороны государства.
Для представительства интересов граждан в суде «Гражданский контроль» привлекает к сотрудничеству квалифицированных адвокатов, таких как Юрий Шмидт, Ирина Земскова. Среди «громких» дел - дела Марии Виткевич и Инны Строиловой (о восстановлении прав жертв политических репрессий), дело Алексея Одинга (обвинявшегося в нападении на офицеров призывного пункта), дело Александра Никитина (бывшего офицера-подводника и инспектора ядерной безопасности) [8].

3.9. Пермский региональный правозащитный центр

Инициативная группа по созданию Пермского регионального правозащитного центра (далее ПРПЦ) сформировалась осенью 1994 года. ПРПЦ создан усилиями актива пермских организаций Всероссийского общества "Мемориал", партии "Демократический выбор России" и Социал-демократической партии России.
Цель деятельности ПРПЦ - создание в Пермской области эффективной негосударственной системы защиты прав человека. Подцели - содействие самодеятельности и самоорганизации граждан в защите своих прав; стимулирующее воздействие на государственные институты с целью повышения эффективности их правогарантирующей деятельности.
Базовые направления деятельности:
• прием граждан по вопросам защиты прав человека, включая работу выездной общественной приемной;
• социально-правовой патронаж граждан (включая участие в судебных процессах) наиболее сложных и социально-значимых дел;
• противодействие пыткам и другим видам жестокого обращения и наказания;
• разработка и распространение правозащитных методик и технологий;
• разработка и реализация правотворческих инициатив;
• пропаганда правозащитной деятельности;
• проведение обучающих и просветительских мероприятий;
• сбор и анализ информации о гарантиях, нарушениях и защите прав человека в регионе, в стране, в мире;
• содействие созданию негосударственных институтов правозащиты;
• сбор средств для пермских заключенных, не имеющих родных и близких;
• помощь в социальной адаптации гражданам, освободившимся из мест заключения и гражданам без постоянного места жительства.
ПРПЦ подготовлены и изданы доклады о соблюдении прав человека в Пермской области за 1998, 1999 и 2000 годы, а также Доклад о нарушениях в Пермской области выборного законодательства при проведении выборов депутатов в Государственную Думу III созыва. За восемь лет работы издано 16 методических пособий и брошюр общим тиражом 81 200 экземпляров (в том числе практическое пособие "Альтернативная гражданская служба" и "Правозащитная хрестоматия для заключенного", "Защита авторских прав" "Справочник для освобождающихся из исправительных учреждений Пермской области").
В рамках общественной приемной и в рабочем порядке по вопросам защиты прав граждан было принято 17 448 человек. Беседы с обращающимися гражданами сопровождаются правовыми рекомендациями, составлением правовых документов, выписками из нормативных актов и т.п.
Проведено более 130 просветительских мероприятий - правозащитная школа, экспертная дискуссия по пыткам, просветительские мероприятия в рамках экспедиций, посвященные актуальным проблемам защиты прав человека.
В марте 2002 года разработан проект закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Пермской области "Об уполномоченном по правам человека в Пермской области" в связи с введением должности Уполномоченного по правам ребенка в Пермской области. В декабре 2002 года сотрудниками Правозащитного центра было подготовлено заключение на проект Закона Пермской области "О социальной помощи и комплексной социальной реабилитации семьи". Кроме того, с момента создания Центра подготовлено 16 экспертных заключений по законопроектам федерального и местного уровней и разработано 3 проекта законов Пермской области:
• "О социальной защите населения на территории Пермской области" (принят Законодательным Собранием Пермской области осенью 1997 года);
• "Об уполномоченном по правам человека в Пермской области" (принят Законодательным Собранием Пермской области 24 ноября 2000 года);
• "О дополнительных мерах по обеспечению соблюдения прав и свобод человека и гражданина государственными и муниципальными служащими Пермской области" (проект пока не внесен на рассмотрение).
С 2003 года Правозащитный центр совместно с правозащитными организациями 10 регионов реализует проекты "Реабилитация жертв пыток", "Предотвращение пыток: создание системы независимого визитирования".
В 2003 году между Правозащитным центром и ГУИН МЮ РФ по Пермской области заключён договор о сотрудничестве, пять сотрудников ПРПЦ являются членами Общественного Совета при ГУИН МЮ РФ по Пермской области.
За весь период деятельности Правозащитного центра организовано более 60 посещений исправительных учреждений Пермской и Кировской области, а также спец.учреждений ГУВД Пермской области.
В 1996 г. Центр стал инициатором создания Пермской гражданской палаты – региональной общественной организации, чьей миссией является содействие формированию и эффективному функционированию некоммерческого сектора в Пермской области. Другими учредителями Пермской гражданской палаты стали также, Пермское областное отделение Всероссийского общества инвалидов, Пермское областное общество "Мемориал" и Пермская молодежная лига. В течение 8 лет Гражданская палата осуществляет взаимодействие широкого спектра некоммерческих организаций, экспертного сообщества, средств массовой информации для поддержки и развития принципов гражданского общества, развития общественных инициатив в регионе. Руководитель и создатель ПРПЦ – Игорь Аверкиев – стал позже председателем Пермской гражданской палаты. В рамках Пермской гражданской палаты также было подготовлено ряд законопроектов, а также проектов распоряжений губернатора области, однако эти инициативы уже выходят из рамок нашего рассмотрения, так как Пермская гражданская палата правозащитной организацией себя не считает.
В 2002 году, после Московского гражданского форума, уже эти две организации (ПРПЦ и ПГП) стали одними из учредителей более широкой коалиции - Открытого партнерства "Пермская Ассамблея". Другими участниками «Пермской ассамблеи» стали: Киностудия "Новый курс", Общество развития предпринимательских инициатив, Пермская областная общественная организация "Всероссийское общество инвалидов", Пермский медицинский правозащитный центр, Пермский общественный фонд культуры "Юрятин", Пермское областное отделение общества "Мемориал", Фонд ЦЭС "Защита" и Центр поддержки демократических молодежных инициатив.
Основной целью "Пермской Ассамблеи" является проведение систематических консультаций гражданских организаций по проблемам развития и укрепления гражданского общества, конструктивного взаимодействия с властью и бизнесом.

3.10. Коми правозащитная комиссия «Мемориал»: основные технологии работы.

Одной из наиболее активных правозащитных региональных организаций в России середины двухтысячных годов является, на наш взгляд, Коми правозащитная организация «Мемориал», (КПК Мемориал), возглавляемая педагогом и правозащитников Игорем Сажиным. Эта организация одновременно является и региональным партнером Московской хельсинской группы. Сам Игорь Сажин закончил Высшие двухгодичные курсы по правам человека, организованный Варшавским Хельсинским фондам, участвует в проведении тренингов по правам человека в различных регионах России.
По мнению руководителя этой организации, она использует широкий спектр методов и форм влияния на власть. Отвечая на просьбу автора этих строк, Игорь Сажин привел примеры использования тех или иных форм [10]. Приведем ниже информацию из этого письма в отредактированном нами виде.
1. Аналитическая записка. Этой технология использовалась несколько раз. Так в 2002 году КПК «Мемориал» направляла несколько раз в год аналитические записки о состоянии с правами человека в республике, в которых привлекалось внимание Главы Республики Коми (РК) к данным событиям. По результатам мониторинга выборов аналитические записки направлялись также в Республиканскую избирательную комиссию. Последнюю аналитическую записку комиссия закончила готовить 30 августа 2005 года по результатам исследования проводимого вместе с центром «Демос» о произволе в милиции республики. Данная записка 31 августа направлена в МВД РК и в середине сентября намечается провести круглый стол, с целью выработки механизмов сотрудничества в этой области.
2. Письмо публичной озабоченности. Эта технология применялась не часто, последний раз открытое письмо было направлено в Генеральную прокуратуру РФ с озабоченностью убийством правозащитницы из Воркуты Л.А.Жровли и ее сына, а так же по факту плохо расследования гибели 25 человек во время пожара магазина «Пассаж», это было в июле 2005 года. До этого направлялось совместное письмо от Общественной палаты по принятию 122-го закона РФ.
3. Инициирование обсуждения темы в СМИ – одна из основных технологий КПК «Мемориал». В организации есть знакомые журналисты, которые регулярно получают информацию от организации. Там, идет работа с газетами «Зырянская жизнь», «Молодежь Севера», «Стефановский бульвар», «Красное знамя», «Негатив», журналисты которых регулярно пользуются информацией от КПК «Мемориал». Самый распространенный метод - это сведение обладающего информацией человека с журналистом и предоставление своих комментариев. Так было с первым решением Евросуда по РК, когда двое судей Титерины подали жалобу в Евросуд и 30 июня 2005 года выиграли его, отсудив у государства 3000 евро. КПК «Мемориал» вывел журналистов на этот факт, они нашли Титериных и в результате появилась статья, в которой юристы правозащитной организации дали комментарий вообще по европейской системе.
4. Пиар-компании организовывались в защиту определенных общественных интересов по конкретным делам: по делу о ваучерах переданных в детские дома, по делу Максима Сажина избитого милицией, по делу Цигельник удерживаемой милицией в течении 7 дней без санкций. Пиар-компанией сопровождались также мониторинги выборов Главы РК в 2001 году, мониторинг учреждений исполнения наказания в 2003 году.
5. Публичные акции. КПК «Мемориал» использует публичные акции, как способ реакции на события в республике и в стране. Так, в 2003 году проводились публичные акции, когда избирком вопреки закону хотел пересчитать результаты выборов в Госдуму. Кроме этого проводилась акция против решения Путина осенью 2004 года о назначении губернаторов. В организации существуют и две перманентные акции, которые идут круглый год. Это «Грязный город», когда члены КАК «Мемориал» выходят и закрашивают свастики и националистические лозунги и листовки по городу. Кроме этого проводится перманентная акция «Черная повязка». Каждый раз, когда приходит сообщение о гибели в Чечне еще одного милиционера или солдата из Республики Коми, члены организации выходят на улицы города в черных повязках и раздают людям листовки с информацией, сколько ребят из Коми Республики погибло в Чеченской войне и в Афгане. Это же происходит ежегодно 22 июня, в день начала ВОВ и 25 декабря, в день начала войны в Чечне и в Афгане.
6. Круглый стол. Круглые столы чаще всего проводились по результатам каких-то исследований, в частности по мониторингам выборных процессов 2001 и 2002 годов, по мониторингу мест лишения свободы, по мониторингу проявлений национализма в 2002 и 2004 гг, по мониторингу социальных прав граждан в 2001 году.
7. Жалоба в Прокуратуру. Этой технологией организация пользуется очень часто, в защиту интересов обратившихся к нам граждан. Составляются жалобы для конкретных людей, и они их отсылают. Иногда КПК «Мемориал» направляет в прокуратуру жалобы в поддержку жалоб граждан, указывая, что «наша организация озабочена данными фактами и просит отнестись к жалобе гражданина внимательно». Кроме этого несколько раз использовалась технология встреч с прокурором города Сыктывкар (дело предпринимательницы Томовой), города Воркуты (дело о ваучерах переданных воспитанникам детский домов республики), с прокурором республики и его заместителям.
8. Жалоба в Минюст. Жалоба направлялась весной 2005 года на действие работника министерства юстиции, который воспрепятствовал проведение в библиотеке недели религиозных общин РК. К сожалению, данная жалоба не была удовлетворена.
9. Судебные жалобы. Судебные жалобы готовились юристами организации в защиту экологии республики: по парку Югыд-Ва в 2003 г., по закону о местном самоуправлении 2004-2005, по не проведению общественных слушаний по строительству добывающих предприятий на территории Коми в 2004-2005 гг.
10. Жалоба в Европейский суд в Страсбурге. Начиная с 2000 года КПК «Мемориал» помогает гражданам составлять жалобы в Европейский суд по правам человека. Больше всего жалоб направлены на действия судов РК. В общей сложности в суд отправлено 14 жалоб. Кроме этого комиссия оказывает консультативную помощь в составлении жалоб в Европейский суд другим организациям. Так, в 2002 году при содействии КПК «Мемориал», были направлены жалобы пенсионеров от организации «За социальную справедливость».
11. Переговоры с отдельными депутатами городского совета. Так, например, в последнее время велись переговоры с депутатом совета г.Сыктывкара Валерием Козловым, по вопросам создания попечительских советов при учреждениях исполнения наказании находящихся возле г.Сыктывкара.
12. Переговоры с депутатами Госсовета РК. КПК «Мемориал» постоянно налаживает и поддерживает отношения с депутатами Государственного совета РК. В частности, благодаря постоянным контактам с депутатом О.В.Савостьяновой, комиссии удалось получить Закон об административных нарушения РК и подготовить к нему поправки, которые в 2003 году были направлены в Государственный совет РК, причем некоторые из них были приняты.
13. Создание влиятельных общественных ассоциаций. Так, в 2003 совместно с Женской палатой РК была создана Общественная палата Республики Коми, которая стала влиятельным собранием общественных организаций и политический партий республики. Администрация Главы РК и Государственный совет РК заключили с Общественной палатой договор о согласовании своих действий в вопросах большой общественной значимости. В 2001 году был создан Клуб «За честные выборы» куда вошли представители большого числа общественных организаций республики. Клуб контролирует все выборы в РК, прежде всего, направляя свое влияние на пресечение использования административного ресурса. В ноябре 2004 года был создан Общественный религиозный совет РК, куда вошли 7 религиозных общин республики: мусульмане, иудеи, кришнаиты, 4 групп протестантов. Данная организация только начала свою деятельность. К сожалению, под давление православной церкви деятельность Общественного религиозного совета РК началась со скандальных запретов на проведение публичных мероприятий. В январе 2004 года был создан Общественный совет при начальнике УФСИН по РК, который осуществлял деятельность по контролю за учреждениями исполнения наказания в республике.


3.11. Общественные организаций инвалидов Архангельска в отстаивании прав человека

Раздел подготовлен руководителем АРО ОО «Всероссийское общество глухих» Н.А.Мякшиным

В августе 2004 года Госдума РФ приняла федеральный закон №122 о так называемой «монетизации льгот». В соответствии с нормами принятого закона льготные категории населения - инвалиды, ветераны и другие были перераспределены между центром и субъектами РФ. Федеральный центр взял на себя расходные обязательства по денежной компенсации отменяемых натуральных льгот инвалидам.
Учитывая это, осенью 2004 года власти Архангельской области приняли решение отказаться от социальной поддержки проживающих в области инвалидов, мотивируя это тем, что в соответствии с федеральным законом были исключены положения, предусматривающие принятие областных законов и финансирование целевых программ по социальной поддержке инвалидов из областного бюджета.
Первым шагом, который предприняла администрация области, стала инициатива по отмене областного закона «О социальной защите инвалидов», который действовал с 1998 года. Общественные организации инвалидов выступили категорически против такой позиции властей Архангельской области. Их основным аргументом и гарантом правоты была статья 72 Конституции РФ которая определяла, что социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ.
Кроме того, в соответствии с п.п. 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» социальная поддержка и социальное обслуживание инвалидов, относится к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ за счет средств бюджета субъекта РФ.
Федеральным законом определяются конкретные полномочия и расходные обязательства региональных органов государственной власти:
1) Оказание квалифицированной медицинской помощи инвалидам осуществляется в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ в рамках программы государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи.
2) Приобретение периодической, научной, учебно-методической, справочно-информационной и художественной литературы для инвалидов, в том числе издаваемой на магнитофонных кассетах и рельефно-точечным шрифтом Брайля, для образовательных учреждений и библиотек, находящихся в ведении субъектов РФ, и муниципальных образовательных учреждений является расходным обязательством субъектов РФ.
3) Государственные и муниципальные расходы на разработку и производство транспортных средств с учетом нужд инвалидов, приспособление транспортных средств, средств связи и информации для беспрепятственного доступа к ним инвалидов и использования их инвалидами, создание условий инвалидам для беспрепятственного доступа к объектам инженерной, транспортной и социальной инфраструктур осуществляются в пределах ассигнований, ежегодно предусматриваемых на эти цели в бюджетах всех уровней. Расходы на проведение указанных мероприятий, не относящиеся к государственным и муниципальным расходам, осуществляются за счет других источников, не запрещенных законодательством РФ.
4) Обеспечение инвалидов жилой площадью.
5) Порядок воспитания и обучение детей-инвалидов на дому, а также размеры компенсации затрат родителей на эти цели определяются законами и иными нормативными актами субъектов РФ и являются расходными обязательствами бюджетов субъектов РФ.
6) Обеспечение инвалидов с освобождением от оплаты или на льготных условиях специальными учебными пособиями и литературой, а также возможностью пользования услугами сурдопереводчиков является расходным обязательством субъекта РФ.
7) Обеспечение занятости инвалидов.
8) Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов РФ полномочия по предоставлению мер социальной поддержки инвалидов по оплате жилья и коммунальных услуг (Средства на реализацию передаваемых полномочий по предоставлению указанных мер социальной поддержки предусматриваются в составе Фонда компенсаций федерального бюджета в виде субвенций).
В течении сентября-октября представители общественных организаций инвалидов (Мякшин Н.А., Нельзиков Е.В.) провели переговоры с заместителем начальника управления социальной защиты населения А.В.Калашниковым, в результате которых общественным организациям инвалидов было предложено разработать проект закона о внесении изменений в областной закон «О социальной защите инвалидов». В установленные сроки проект закона о внесении поправок был предоставлен в управление социальной защиты населения администрации области.
Но администрация области отказалась вносить данный законопроект в областное Собрание депутатов. Был внесен другой законопроект, предусматривающий отмену областного закона от 22 января 1998 года №54-13-ОЗ «О социальной защите инвалидов». Мотивировалась эта законодательная инициатива региональной власти вводом в действие нового федерального законодательства по льготам, небезызвестный закон номер 122, согласно которому инвалиды попали в число тех льготных категорий граждан, заботу о которых взял на себя центр.
Учитывая такую ситуацию, руководители общественных организаций инвалидов приняло решение о применении прямого давления на администрацию области и депутатов областного Собрания. Была запланирована акция по отстаиванию прав инвалидов, предоставляемых областным законом о социальной защите инвалидов. В мероприятия акции была включены:
- компания в средствах массовой информации;
- привлечение к защите прав инвалидов Уполномоченного по правам человека в Архангельской области;
- двухдневный семинар «Права инвалидов и механизмы их защиты;
- сбор подписей под обращение к депутатам областного Собрания;
- проведение пикета в дни проведения сессии областного Собрания.
В рамках пиар-компании по сохранению областного закона о социальной защите инвалидов было распространено несколько пресс-релизов с описанием ситуации и позицией общественных организаций инвалидов. В электронной рассылке информации было использованы целевые группы – «СМИ федеральные», «СМИ областные», «СМИ районов», «Общественные организации инвалидов», «Политики», «Правозащитники» «Соцзащита районов», «Областные органы власти». Общее количество электронных адресов, куда направлялась информация, составила свыше пятисот получателей.
Широкомасштабная компания в СМИ и у общественности, позволила общественности обратить внимание на проблему защиты прав инвалидов в Архангельской области. На областном телевидении и радио прошли ряд репортажей, в которых была заявлена позиция общественных организаций инвалидов по поводу предполагаемой отмены областного закона.
К разрешению проблемы по защите прав архангельских инвалидов также подключились юристы аппарата Уполномоченного по правам человека в Архангельской области. Результатом их работы, стал анализ законодательства РФ о социальной защите инвалидов, который в последующем стал главным правовым аргументом против позиции администрации Архангельской области.
Следующим шагом в акции по защите прав инвалидов стало проведение серии семинаров «Права инвалидов и механизмы их защиты» и сбор подписей под Обращением к депутатам областного Собрания. Цель семинара – научить инвалидов не только знать о своих правах, но и эффективно защищать эти права, используя правовые, политические, общественные действия по отстаиванию своих целей.
В программе семинара было предусмотрено обучению философии и основных понятиям прав человека, таких как «Человеческое Достоинство», «Равенство», «Свобода». Участники семинаров получили навыки внутренних и внешних (международных) механизмов защиты прав.
Большое внимание на семинаре было уделено общественным действиям по защите прав инвалидов. Участники семинара изучили международные и российские документы, закрепляющие право на свободу собраний. Права и обязанности организаторов и участников массовой акции. Практическое применение нормативных документов при организации массовых акций – пикетирования, митинга, шествия.
Участники семинара выработали Обращение к депутатам Архангельского областного Собрания: с протестом против обсуждаемого законопроекта.
Так же на семинаре было принято решение по организации сбора подписей под Обращением среди инвалидов Архангельской области. Обращение и листы с подписями планировалось вручить о время пикетирования инвалидами областного Собрания 10 ноября. Там же было принято решение о пикетировании областного Собрания депутатов.
Было подготовлены три документа, необходимых для организации массовых общественных действий и подачи в мэрию города Архангельска:
1. Выписка из протокола собрания граждан и Уведомление
2. Уведомление о проведении пикетирования
3. Регламент проведения пикетирования

За неделю до начала ноябрьской сессии начальник управления социальной защиты населения администрации Архангельской области Терехов В.П. пригласил руководителей общественных организаций инвалидов за стол переговоров.
В результате проведенных переговоров было принято решение отозвать законопроект по отмене областного закона из областного Собрания депутатов. Общественные организации в свою очередь взяли на себя обязательства не проводить 10 ноября пикетирование областного Собрания депутатов.
Такое решение администрацией области по всей вероятности было принято под давлением общественности и тем, что в декабре должны были состояться очередные выборы депутатов областного Собрания. Было не так много шансов, что депутаты идущие на выборы, поддержат инициативу администрацию области.
Весной 2005 года рабочая группа, в которую вошли руководители управления социальной защиты населения, представители общественных организаций инвалидов и депутат областного Собрания Шевелев П.В., подготовила новый законопроект о внесении изменений в областной закон «О социальной защите инвалидов».
В соответствии с процедурой, законопроект был направлен на согласование в государственно-правовое управление (ГПУ). Правовое управление администрации области выдало отрицательное заключение на законопроект и предложило управлению социальной защиты населения вновь подготовить и внести в областное Собрание депутатов законопроект, отменяющий областной закон о социальной защиты инвалидов.
Такое неожиданное решение руководства области послужило началом второго этапа борьбы общественных организаций за права инвалидов.
Было решено обратиться к депутату областного Собрания депутатов Шевелеву П.В. с предложением выйти с законодательной инициативой и внести в областное Собрание подготовленный рабочей группой законопроект.
Депутат Павел Шевелев, не смотря на давление представителей администрации области и руководства областным Собранием, используя свое право на законодательную инициативу, внес разработанный законопроект на июньскую сессию областного Собрания депутатов.
Общественные организации инвалидов распространили пресс-релиз «Власти Архангельской области поспешили с инициативой по ликвидации областного закона «О социальной защите инвалидов».
И вновь, между руководством области и общественными организациями инвалидов, возникла ситуация противостояния. 16 июня, в комиссии по социальным вопросам областного Собрания депутатов состоялось переговоры между руководством администрации Архангельской области, депутатами областного Собрания и представителями общественных организаций инвалидов.
Со стороны администрации в заседании приняли участие заместители Главы администрации области Басько В.А. и Ситкин М.Н., а так же начальник управления социальной защиты населения администрации области Калашников А.В.
В ходе обсуждения законопроекта представители общественных организаций инвалидов привели аргументы о нецелесообразности ликвидации областного закона о социальной защите инвалидов:
1) Инвалиды области могут лишиться дополнительной поддержки от субъекта федерации и органов местного самоуправления в рамках целевых программ, либо дополнительного перечня услуг;
2) Семьи инвалидов, состоящие из двух родителей- инвалидов и несовершеннолетних детей потеряют дополнительные льготы по оплате жилья и коммунальных услуг (расходные обязательства субъекта федерации);
3) Порядок обеспечений образование детей- инвалидов будет лишен правового регулирование на уровне субъекта федерации;
4) Законом субъекта федерации должно регулироваться предоставление жилья, транспорта, занятости инвалидов, доступность к информации и к инфраструктуре;
5) Общественные организации инвалидов при отмене закона лишаются поддержки на региональном уровне и переговорной площадки с властями (координационном комитете по делам инвалидов при Главе администрации области).
Участники переговоров согласились с аргументами общественных организаций инвалидов. В итоге пришли к консенсусу, при котором и администрация области и депутат областного Собрания Шевелев В.П., выступающий с альтернативным законопроектом, снимают свои законопроекты с рассмотрения июньской сессии областного Собрания. Так же было принято решение о создании рабочей группа из представителей администрации области, депутатов областного Собрания, представителей общественной организаций, которая будет готовить новый закон «О социальной защите инвалидов в Архангельской области» на сентябрьскую сессию областного Собрания депутатов.
В течении июля месяца рабочей группой был подготовлен новый законопроект, который планируется внести на сентябрьскую сессию областного Собрания депутатов:

***

Как показывает опыт борьбы инвалидов за свои права, очень многое зависит от активности общественных организаций и их сплоченности и согласованности действий между собой. Поэтому руководители общественных организаций инвалидов города Архангельска приняли решение инициировать создание Союза общественных организаций инвалидов. Учредительная конференция Союза пройдет 15 сентября 2005 года. Для участия в работе конференции приглашаются все общественные организации, работающие в социальной сфере города Архангельска.
Основная цель Союза – объединить усилия общественных организаций по наиболее эффективному решению проблем социально незащищенных людей и способствовать построению гражданского общества.

Что должны предпринять общественные организации для того, чтобы побудить представителей власти к диалогу:
1. Лоббирование (внедрение своих интересов во власть);
2. Обучение сотрудников общественных организаций (профессионализм);
3. Общественное образование (просвещение);
4. Формирование общественного мнения;
5. Мониторинг и экспертиза проблем;
6. Гласность работы, прозрачность деятельности;

Как начать работу по развитию отношений с властью?
1. Найти точки соприкосновения (общие интересы);
2. Продемонстрировать власти готовность к диалогу и сотрудничеству;
3. Продемонстрировать профессионализм, способность эффективно решать проблемы, ответственное отношение к работе;
4. Показать знание и видение общей проблематики на местном и общероссийском уровне;
5. «Создать проблемы» для власти (показать, что без общественных организаций власть сама будет решать эти проблемы);
6. Предложить готовые решения этих проблем;

Для поддержания и развития отношений сотрудничества необходимо:
1. Эффективно взаимодействовать с общественностью и СМИ (PR);
2. На конкретных примерах демонстрировать успешные результаты партнерства с властью;
3. Пользоваться законотворческой инициативой для закрепления достигнутый отношений;
4. Создавать совместные рабочие органы;
5. Формировать и поддерживать личные связи;
6. Постоянно поддерживать взаимодействие, быть постоянным партнером.
Может быть только так, защищая права инвалидов, в России возможно построение правового государства. Когда власть законодательная научится контролировать власть исполнительную и ставить препоны на пути коррупционеров и чиновных разгильдяев. По крайней мере, хотелось бы на это надеяться. Так что, помогая инвалидам, мы помогаем, точнее, спасаем себя. И очень важно это помнить всегда.

4. Влияние правозащитников на принятие властных решений: стадии и ветви власти.

С учетом приведенных в предыдущем разделе примеров и кратких описаний деятельности ряда правозащитных организаций, оценим их роль на каждой из сформулированных во втором разделе шести этапов процесса принятия властных решений.
На первом этапе – стадии выявления проблемы, участие рассмотренных правозащитных организаций не столь велика, так как факты нарушения прав человека тех или иных социальных групп встречаются часто и хорошо видны невооруженным глазом. В некоторых случаях, таких, как заключенные, правозащитные организации влияют и на общественное мнение – для того, чтобы люди поняли, что ситуация с правами заключенных – это действительно проблема всего общества.
Две организации, в миссию которых входит развитие правозащитного движения как такового (МХГ) и «развитие демократических институтов и устойчивых механизмов защиты прав человека в России» (Центр развития демократии и прав человека), участвуют в выявлении проблем как самого правозащитного движения, так и форм взаимодействия власти и общества – т.е. работают уже на другом уровне анализа по сравнению с другими рассмотренными организациями.
Зато на втором этап – поиске решения проблемы – роль анализируемых правозащитных организаций достаточно велика. Мы видим здесь целый спектр форм участия: разработка проектов законов и иных нормативных актов ( и поправок к ныне действующим), формулирование проектов указов Президента и предложения, сформулированные в обращениях к главе государства, разработка концепции политики региональной администрации по определенном направлению. В описании работы ряда организаций выделяются также такие направления, как «организация исследований и экспертных оценок» (ЦРДПЧ), «изучение опыта других стран и регионов» (Гражданский контроль, Пермский региональный правозащитный центр), «подготовка аналитических записок» (КПК «Мемориал»)
Третий этап - Обсуждение и лоббирование вариантов решения – также достаточно широко представлен среди рассмотренных примеров. Основную часть составляют действия по организации публичного обсуждения предлагаемых вариантов решения в виде семинаров, круглых столов и конференций, инициирование обсуждения темы в СМИ, организация Пиар-кампаний, а также публичных акций, включая пикеты и митинги. На этом этапе происходят также разнообразные непосредственные взаимодействия с властными структурами – различные формы работы с местными и региональными депутатами, направление «письма публичной озабоченности» (опыт КПК «Мемориал»), а также участие постоянных «переговорных площадках» - в общественных советах при Минюсте. УВД, в Комиссиях по правам человека, в Совете при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека.
На четвертом этапе решения принимаются соответствующими властными структурами, и общественные организации в нем по определению не участвуют.
Пятый этап – стадия непосредственного участия в реализации решений властных структур. Если под таким участием рассматривать деятельность в рамках муниципальных грантов или социального заказа, то это не характерно для правозащитных организаций. Как правило, они не используют в своей деятельности бюджетные деньги. С другой стороны, вполне возможна волонтерская деятельность в процессе реализации принятых решений, или деятельность на средства грантов. Так, например, после учреждения распоряжением губернатора Пермской области института совместных общественно-государственных проверок ситуации с правам человека в колониях и иных местах изоляции людей, сотрудники Пермского правозащитного центра активно участвуют в таких совместных проверках.
Иногда правозащитникам надо влиять на общественное мнение и на стадии реализации принятых властных решений, как делал это Центр содействия реформе уголовного правосудия в момент начала этой реформы. Лидеры центра справедливо считали, что если не влиять на общественное мнение в пользу поддержки гуманизации системы исполнения наказаний, на что и была направлена реформа, то негативное общественное мнение может свести ее на нет.
В каком-то смысле и всю практическую деятельность правозащитников по защите определенных категорий граждан, а также и самих активистов правозащитных организаций, можно рассматривать как работу по исполнению принятых властью решений, точнее, основного нормативного документа – Конституции РФ, в которой права человека поставлены на высокий уровень. Проблема в том, что правозащитники относятся к Конституции гораздо серьезней, чем многие государственные служащие.
Наконец, шестой этап - контроль за исполнением и выявление возможных отклонений, мониторинг деятельности всех ветвей власти. На этой стадии роль правозащитников, по-видимому, .максимальна, так как только они среди всех иных общественных организаций четко формулируют свою задачу как контроль власти.
Этот контроль может происходить на уровне отдельных случаев нарушения прав человека, которые, с другой стороны, являются индикаторами ненадлежащей деятельности тех или иных властных структур. Этой деятельностью занимаются многие правозащитные организации и отдельные правозащитники на региональном и местном уровне, соответствующие третьему типу правозащитников по приведенной в первом разделе настоящей работы классификации. Помощь со стороны правозащитников в составлении жалоб и заявлений, направления жалоб по конкретным случаям в адрес МВД, прокуратуры, Минюста, в российские суды и в Европейский суд в Страсбурге – все эти действия, наряду с помощью конкретным людям, являются, точнее, должны служить для власти сигналами обратной связи. Сигналами о том, что, или чиновник выполняет существующие нормативные акты ненадлежащим образом, или сами эти законы устарели и должны быть изменены.
Но этот контроль может быть и более систематическим, профессиональным, использующим определенные отработанные методы и методики, то есть быть по мути мониторингом. Результатом такого мониторинга становятся доклады о ситуации с правами человека в целом по региону, по отдельным типам нарушений прав человека или по деятельности конкретных властных структур, например, судов или консульских служб. Такая работа требует хорошего методического уровня, специального обучение сотрудников, и выполняется как правило в виде сетевых проектов, в которых участвует одна из упомянутых в разделе 3 организаций и небольшие региональные правозащитные структуры.
Деятельность правозащитников, реализующих функцию общественного, гражданского контроля по сути достаточно блика к деятельности института Уполномоченного по правам человека, нового государственного института, выполняющего важнейшую функцию вневедомственного государственного контроля [11]. Соответственно, сотрудничество общественных и государственных правозащитников не только возможно, но и весьма желательно.
Рассмотрим также кратко, с какими именно государственными структурами, ветвями власти преимущественно взаимодействуют общественные правозащитники в ходе влияния на процесс принятия властных решений.
Органы представительной власти. Лишь немногие правозащитные организации, такие, как ЦРДПЧ или Институт прав человека (Президент – С.А.Ковалев, исп. директор – В.М.Гефтер) систематически ведут мониторинг деятельности государственной думы или региональных парламентов. С другой стороны, участие в подготовке новых законов или поправок к уже действующим – существенная часть деятельности правозащитных организаций, по уровню своих сотрудников способных участвовать в законотворчеством процессе. На этом этапе, как показывает опыт Архангельских организаций инвалидов (см. Раздел 3.11), очень полезным может стать сотрудничество с профессиональными юристами из аппарата Уполномоченного по правам человека. Соответственно, депутаты могут и должны быть объектом общественных кампаний в поддержку тех или иных проектов решений.
Органы исполнительной власти. Здесь ситуация обратная – как правило, именно их деятельность, особенно деятельность силовых структур и УИН становится основным предметом контроля и мониторинга правозащитных организаций. Что же касается подготовки и лоббирования проектов решений, то здесь активность правозащитных организаций несколько слабее, чем при взаимодействии со структурами власти представительной. Исключение составляют возникающие в последнее время постоянные консультативные структуры, такие, как Общественные советы при УИН, при УВД, как Советы при Президенте РФ и при некоторых губернаторах по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, которые в ряде случаев являются хорошими площадками для влияния на решения и деятельность структур исполнительной власти.
Судебная система. Систематический мониторинг судебной системы проводится еще реже, чем мониторинг деятельности парламента, хотя отдельные примеры все же существуют. В подготовке судебных решений правозащитники, также как и общественные организации вообще, участвовать не имеют право. Общественные кампании в случае некоторых «знаковых» судебных дел, например, дела Александр Никитина или группы капитана Ульмана – напротив, одна из постоянных форм деятельности правозащитных организаций. Достаточно часто правозащитники выступают и в роли «народных адвокатов» в судебных процессах, обращая внимание на процессуальную этическую корректность ведения судебных заседаний. Также, достаточно типичной для правозащитных организаций является подготовка и подача жалоб на судебные решения, вплоть до обращений в европейский суд по правам человека в Страсбурге.
Подводя итоги, можно сделать вывод, что наиболее типичным для правозащитных организаций является участие в шестой стадии процесса принятия решений – реализация функции контроля и мониторинга, причем в наибольшей степени это относится к органам исполнительной власти, в особенности к силовым структурам. На втором месте находится, по-видимому, участие правозащитников в третьей стадии процесса принятия решений – на стадии общественного обсуждения и лоббирования тех или иных вариантов решений. На третьем месте – участие на второй стадии, на стадии подготовки вариантов решений проблем. В двух последних случаях основной мишенью традиционно являются органы исполнительной власти, хотя роль власти исполнительной постепенно растет. И уже далее следует участие в процессе выявления проблем (здесь в основном речь идет об актуализации, привлечении внимания общества к тем или иным формам нарушения прав человека) и, по-видимому, на последнем месте - участие в реализации принятых конкретных властных решений.

________________________________________
1. - В Европе используют выражение "National Human Rights Institutions", которое можно перевести и как "Национальные институты" и как "Государственные институты".
2. - Иофе Вениамин. Путями права. . //Пчела, №33, май-июнь 2001, с. 7-9
3. - Алексеева, Людмила. История инакомыслия в России. Новейший период. - М.: ЗАО РИЦ "Зацепа", 2001. - 382 с.
4. - Сунгуров А.Ю. Участие правозащитников в политике и пределы их сотрудничества с властью. // Правозащитник. 2000, 1. С. 19-31.
5. - К.В. Марков. Государственный контроль. - М. : Известия, 2004. – 402 с.
6. - http://www.memo.ru/about/bull/b23/23.htm
7. - Текст в формате ZIP на www.demokratia.ru/analyst/reviewlaws/archive.php
8. - http://www.memo.ru/about/bull/b23/23.htm
9. - Подробности «Дела Никитина» на www.bellona.no/ru
10. - Письмо И.Сажина А.Сунгурову, 1 сентября 2005 г.
11. - См., например: Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. Учебное пособие. – СПб.: Норма, 2003. – 312 с.; Сунгуров А.Ю. Законодательство об уполномоченном по правам человека в некоторых субъектах Российской Федерации: сравнительный анализ. // Известия высших учебных заведений. Правоведение.2002, №4, с. 115-130; Сунгуров А.Ю. Из опыта развития института омбудсмана в регионах России. // Полис, 2002, 2, с. 147-154.