рунетки

Панов П.В. (Пермь). Политическое действие на российской сцене: почему изменились правила игры?

Основные действующие лица на российской политической сцене определились еще в 1990-е гг. в результате тех революционных по своему характеру изменений, которые произошли в стране. Если несколько упростить и схематизировать расстановку сил, к ним можно отнести, прежде всего главный центр власти – Президента и его «команду» (обозначим их как «центр»), крупные финансово-промышленные группы («бизнес») и влиятельные элитные группировки, которые сложились во многих регионах («регионы»). С существенными оговорками к перечисленным акторам можно добавить политические партии, которые по ряду причин (слабость ресурсов, высокая степень фрагментированности парламента, непарламентский способ формирования правительства и т.д.) оказались значительно слабее, чем «регионы» и «бизнес» .
Постепенно в процессе политического взаимодействия этих акторов сложились относительно стабильные модели взаимоотношений («правила игры»). Эти правила не ограничивались конституционными нормами (и далеко не всегда им соответствовали), но они были хорошо известны, а главное – признаны и освоены участниками политического процесса, на практике регулировали их взаимодействие . Например, взаимоотношения между центром и регионами строились на основе формального и неформального «торга», причем контролируя Совет Федерации, региональные лидеры были достойным для Центра спарринг-партнером . Взаимоотношения бизнеса и власти основывались на неформальных личных связях, различные бизнес-группы успешно продвигали свои интересы, конкурируя за влияние на власть . В целом, не будет преувеличением сказать, что ни один из политических акторов не являлся доминирующим, что делало политическую борьбу в стране (и во многих регионах) достаточно конкурентной, а ее результаты - не всегда предсказуемыми.
Однако, в начале 2000-х гг. «центр» взял курс на выстраивание новой системы взаимоотношений с другими политическими акторами. Постепенно ему удалось установить иные правила игры, что особенно ярко проявились на выборах в Государственную Думу 2003 г. Региональные лидеры и бизнес признали «руководящую и направляющую» роль «центра», следствием этого стало снижение уровня конкурентности на российской политической сцене, нарастание предопределенности результатов и т.д. Весьма показателен тот факт, что изменения во взаимоотношениях между главными действующими лицами российской политики практически одинаково описываются всеми специалистами. Споры идут лишь о том, как оценивать эти перемены, к чему идет (или уже пришла?) Россия. Однако, не менее важно понять и причины этих изменений: почему «центру» удалось заставить других играть по новым правилам?
В рамках неоинституционального подхода считается, что изменение неформальных институтов происходит вследствие либо изменения в соотношении сил между политическими акторами, либо изменения дистрибутивных эффектов данных институтов . Второе вряд ли уместно в нашем случае, зато первое объяснение довольно часто используется для объяснения произошедших в российской политике изменений. Действительно, за последние годы соотношение сил на политической арене России существенно изменилось. Выстроена «властная вертикаль», изменились в пользу центра правила межбюджетных отношений, дали эффект элективные меры против «недобросовестных налогоплательщиков». Однако, это стало скорее результатом установления новых «правил игры», а следовательно, не может быть причиной. Если вернуться к ситуации 2000 г., когда «центр» взял «новый курс» в отношении «регионов» и «бизнеса», соотношение сил между участниками политического процесса было примерно тем же, что во второй половине 1990-х гг. Конечно, с приходом нового Президента политические ресурсы «центра» несколько увеличились. Во-первых, он приобрел значительно более высокую легитимность. Во-вторых, личностный ресурс Президента стал несоизмеримо большим, чем у прежнего главы государства. Однако всего этого явно недостаточно, чтобы говорить о принципиальном изменении в расстановке политических сил. Тем не менее, когда уже весной 2000 г. «центр» начал настаивать на изменении «правил игры» (создание федеральных округов, реформа Совета Федерации и т.д.), региональные лидеры после непродолжительного сопротивления согласились на эти мероприятия. Почему? Ведь тогда они еще были так же сильны, как в конце 1990-х.
В поисках ответа на этот вопрос, на наш взгляд, может помочь одна из характеристик политических институтов. В общем виде их принято определять как правила игры, которые структурируют политические взаимодействия . Однако далеко не все правила являются институтами. Институт – это такое правило, которое обладает определенной степенью событийной универсальности в том смысле, что оно формирует ожидания акторов относительно будущих событий . Именно в этом отношении институты имеют значение для участников взаимодействия. В действительности важно не столько объективное «соотношение сил» между акторами, сколько то, как они воспринимают друг друга, каких действий они ожидают друг от друга. Возможно, эти ожидания ошибочны, но именно они будут определять стратегию поведения акторов.
Исходя из этого, уже сам по себе факт смены Президента в 2000 г. должен был поставить под сомнение действовавшую тогда модель взаимоотношений между ведущими политическими акторами, поскольку сложившиеся в ее рамках «правила игры» имели в значительной степени персонифицированный характер. Если относительно поведения Ельцина в той или иной ситуации «регионы» и «бизнес» имели сформированные ожидания, то по поводу нового лидера «центра» у них не было сколько-нибудь устойчивых представлений. Вопрос «Кто Вы, мистер Путин?» для российских политических акторов был не менее актуальным, чем на Западе.
Таким образом, в начале 2000-х гг. Россия (как и десятилетие назад) оказалась в состоянии неопределеленности относительно правил политической игры, и снова встала задача «создания» новых институтов, что представляет собой чрезвычайно сложный и конфликтный процесс. Исход его зависит опять-таки не только от объективной расстановки между политическими акторами, но и от того, как они оценивают ресурсы друг друга и каковы их ожидания относительно стратегии друг друга.
В теории игр подобная ситуация описывается моделью «торговой игры». Два участника («продавец» и «покупатель») имеют две возможные стратегии: настаивать на «своей» цене или согласиться на цену, предлагаемую контрагентом, причем каждый из них будет в проигрыше, если сделка вообще не состоится (взаимодействия не произойдет). Эта игра может иметь 2 решения (эквилибриума), если «торг» идет с одинаковым упорством. Однако в том, случае, когда один из игроков уверен, что другой будет твердо стоять на своем («эффект ожиданий»), ему выгоднее пойти на уступки, что и сделали «регионы» и «бизнес» по отношению к «центру» в начале 2000-х гг.
На чем основывались ожидания «регионов» и «бизнеса»? Во-первых, как уже отмечалось, некоторое увеличение властных ресурсов «центра» все же произошло к весне 2000 г., причем для изменения ожиданий других акторов относительно его поведения нематериальные ресурсы (легитимность и личные качества президента) могли иметь даже большее значение, чем материальные.
Во-вторых, представляется, что важнейшую роль сыграли ожидания региональных лидеров (равно как и бизнес-групп) относительно действий друг друга. До сих пор мы рассматривали этих акторов как единое целое. На самом деле каждый влиятельный региональный лидер (или «олигарх»), выбирая стратегию ответа на попытки «центра» изменить правила игры, учитывал, как себя поведут его коллеги. Например, выступят ли «олигархи» (или региональные лидеры) консолидировано (скоординировано), если «центр» начинает нарушать прежние правила в отношении одного из них? Отрицательный ответ на этот вопрос очевиден, и это имеет не этическое (эгоизм, сервильность), а вполне рациональное объяснение.
«Проблема координации» описывается хорошо известной в теории рационального выбора «дилеммой узника», в которой условия игры таковы, что рациональным выбором каждого игрока является отказ от совместных действий. В нашей ситуации идет более сложная игра, где к двум «узникам» (региональным лидерам или предпринимателям) добавляется третий - «центр», который предпринимает действия по нарушению статус-кво (ранее сложившихся правил взаимодействия с «узниками»). Такое дополнение не только не снижает, а даже увеличивает для последних стимул избрать стратегию «не выступать согласованно», так как «центр» принимает «жесткие меры» не сразу против всех, а выборочно, более того, он даже может поделиться с одним из «узников» тем «выигрышем», который он получит от «жестких мер» в отношении другого. Ничего нового в такой политической игре нет. Она многократно имела место в разных странах и теоретически проанализирована во многих работах .
На наш взгляд, есть основания полагать, что процесс становления новых правил взаимодействия между ключевыми акторами российской политики в начале 2000-х гг. протекал, в целом, по описанной выше схеме. Достаточно вспомнить «торг» между «центром» и региональными лидерами по вопросам о реформе Совета Федерации и ограничения срока их полномочий как глав субъектов федерации. Неоднократные поправки к законам позволили многим влиятельным лидерам сохранить власть на ближайшие 5-10 лет. Другими словами, «центр» продемонстрировал готовность делиться выигрышем с теми, кто принимает новые «правила игры». То же самое можно сказать и о взаимодействии между «центром» и «бизнесом». Некоторые «олигархи», проявившие понимание новой ситуации и лояльность «центру», даже усилили свои позиции за последние годы.
Таким образом, институциализация новой модели взаимоотношений с «регионами» и «бизнесом» позволила «центру» изменить соотношение сил в свою пользу, но не могла сделать его «всемогущим», другие политические акторы сохранили значительные ресурсы. Итоги выборов в Государственную Думу не могут быть показателем хотя бы потому, что и раньше как отдельные политические партии, так и Дума в целом не обладали большими властными ресурсами и не относились (в отличие от «регионов» и «бизнеса») к ключевым политическим акторам.
Важнейший ресурс «бизнеса»– материальный, и «центр» «не пересматривает итоги приватизации» в отношении тех, кто принял новые правила игры. Что касается региональных лидеров, они сохраняют контроль на ситуацией у себя в «вотчине» (в пределах тех полномочий, которые оставляет «центр»). Уже сам по себе принцип выборности глав субъектов федерации дает последним независимую от «центра» легитимность, и практика региональных выборов показывает, что возможности «центра» предопределять результат весьма ограничены. Потерпев несколько явных поражений при попытках напрямую провести своих ставленников на должности губернаторов (самый яркий пример – Нижний Новгород), «центр» перешел к более гибкой политике. Теперь он поддерживает уже сложившихся региональных лидеров, если они готовы играть по новым правилам, и соглашается на их относительную автономию (Россель в Свердловской области, Рахимов в Башкортастане).
Как представляется, не вполне оправдываются и надежды «центра» на «партию власти» как способ усиления контроля над региональными элитами. Почувствовав, что «Единая Россия» становится влиятельной политической силой, региональные лидеры и бизнес-группы вступили в борьбу за контроль за местными организациями. Внешне это выглядит демонстрацией лояльности «центру», однако на самом деле нередко в основе этого лежит стремление «приватизировать» новый ресурс. При всей жесткости формальной организационной структуры «Единой России» финансово центр не контролирует многие региональные организации, а значит они получают существенную самостоятельность.
Итак, в начале 2000-х гг. Россия пережила очередной «период неопределенности» - процесс изменения правил игры. Принятие новых правил стало той ценой, которую заплатили другие политические акторы («регионы» и «бизнес») за то, чтобы остаться на политической сцене. Очередное действие спектакля закончилось. Как долго продлится антракт? Вероятно, это зависит от того, написан ли сценарий для следующего действия.
Файл приложения: Panov.doc
Опубликовано: 20.04.04